关于执行“一体化”的实践探析

胡兴聪

　　
　　执行程序作为诉讼程序的最后环节，涉及人民法院立案、审判等多个方面，执行“案多人少”的矛盾在各个地区不同程度存在，各地法院也对此进行多种探索，在现行法律规定框架内，着眼于基层执行工作实际，建立执行“一体化”机制，是应对执行办案这一困局的有效方式，是新时代推动执行工作的必然要求，是解决和改变当前执行难现状最直接、最有效的方法。
　　
　　执行“一体化”工作机制以加强日常执行精细化管理为突破口，通过在执行立案、查控举措、集中行动、重点案件的统筹上加大管理力度，用有限的人力应对日益增长的案件数，切实解决执行慢、执行弱等问题，但在实际工作中，执行协同以及执行“一体化”的上下“一体化”、成员单位“一体化”、内设部门“一体化”等阶段运作有效性不足。
　　
　　一、执行“一体化”困境的原因分析
　　
　　（一）执行队伍应对新形势执行工作能力不足
　　
　　1.办案人员办案素质欠缺，责任心不强
　　
　　部分员额法官管理能力弱，不善于统筹兼顾。执行法官除具备扎实的法律知识，还需要具备一定的管理能力和协调能力，要善于对内管理和对外协调，案件分配到办案团队，员额法官对自己团队案件总体办案进度掌控不到位，未能做到了然于胸，团队甚至全执行局未能做到统筹安排，常常顾此失彼，无法做到各项工作统筹推进。新充实到执行局的年轻干警，执行工作经验不足，对执行业务不熟悉，对各项执行质效考核指标的要求，理解不透彻，结案时，个别案件填报信息不准确。部分干警基于监督机关对办案严厉追责形势的顾虑以及当事人信访缠访的压力，办案时畏手畏脚，不敢轻易结案，影响办案效率。
　　
　　虽然执行工作科技化水平，得到了日益增强，但仍然不能适应执行工作的发展需要。主要表现在员额法官的配备和司法辅助人员的增补，无法适应案件的快速增长。三年新冠疫情期间以及后疫情时代，大量民事纠纷涌入法院，导致执行案件迅猛增长，使得“案多人少”的矛盾更加突出。
　　
　　2. 执行工作运行机制，不够优化
　　
　　一是司法体制改革后，员额法官对所承办案件承担终身责任制，执行案件办理权限仅员额法官拥有。这使其他非员额法官的工作人员对执行工作缺乏归属感，存在帮员额法官做事的认识冲突。员额法官以外的其他人员，如法官助理、法警以及部分事业编制人员工作热情有所减退，被动接受任务的多，主动担当干事的少。二是由于聘用干警均系第三方劳务派遣人员，这部分人员流动性较大。他们往往将在执行局工作视为跳板，或积累社会经验，或边工作边考试，一旦时机成熟，迅速辞职，办案团队经常陷入人手不足的尴尬境地。
　　
　　3.执行人员的工作作风不实，引发不必要的信访投诉
　　
　　一是因工作忙未及时接听当事人电话，事后也未主动与当事人联系，甚至个别执行人员故意拒绝接听电话，当事人诉求得不到解释和反馈，情绪激动，引发信访投诉。二是不注重法院工作人员职业道德，接打电话或接待当事人来访时，语言生硬，态度粗暴，缺乏耐心，被投诉至12345政务平台。三是在信访核查中，敷衍了事，只回复信访督办或交办机关，未与信访人见面或电话沟通，导致信访人继续信访、重复信访。
　　
　　（二）执行综合运用机制不够完善
　　
　　1.执行指挥中心权责不明，管理不佳。
　　
　　执行事务繁杂，指挥中心无法有效统筹管理，运行效果不佳，相关责任人认识不足，重视程度不够，对指挥平台数据分析把控不够，对流程节点跟踪管理不及时。把过多过杂的执行工作不作区分地涌入执行指挥中心，造成执行指挥中心过度超载。对外推动执行联动和对内开展执行协同工作长期缺位，执行指挥中心“最强大脑”的功能并未有效发挥。
　　
　　2.资产处置案件耗时长、效率低
　　
　　一是在涉经济纠纷类执行案件中，特别是涉金融债权案件，绝大部分需要处置抵押物。从议价、评估，到网拍、腾退，处置程序节点多，尤其在被执行人拒不配合的情况下，为阻却执行程序进行，频频提出执行异议，这样导致处置耗时更长，大大消耗了有限的办案时间和精力。二是在办理被执行人唯一住房的案件中，被执行人对抗情绪激烈，使执行干警心有余悸。如某些被执行人为阻碍法院拍卖房产，故意将年老体弱、重病缠身的高龄老人置于房内，以此阻却法院进场勘验评估、强制腾退。
　　
　　3.执行措施不到位，执行效率低
　　
　　强制措施匮乏，执行手段单一。执行案件没有明确的分类机制，仅以执行标的额进行“繁简分流”，无法科学体现案件的难易程度，难以实现各团队工作任务的均衡。
　　
　　（三）外部客观因素制约执行“一体化”的整体推进
　　
　　1.受社会经济环境的影响，大量民间借贷、投资理财等遗留问题涌入法院
　　
　　非法吸收公众存款等涉众型案件数量多，执行标的大，动则上百万元至几千万元，案情复杂，债权人众多，且被执行人名下财产涉及多次抵押、多次查封，部分被执行人几乎无偿债能力。如非法吸收公众存款等刑事退赔退赃案件，被执行人在被追诉前已将大量财产挥霍，案件进入执行程序后，被执行人名下财产几乎不足以清偿全部债务，大量被害人不理解，长期信访缠访，执行人员疲于应对。
　　
　　2.申请执行人风险防范意识较差，对“执行不能”的认识不足
　　
　　在经济交往活动中，签订履行合同风险防控意识不足，将履行不能的风险转嫁到执行程序中；未能提前采取抵押、质押、保证等减小风险的措施，不善于在诉前、诉中阶段申请财产保全措施，导致案件进入执行程序后，无财产可供执行。部分案件明显属执行不能，按规定应终结本次执行程序，待被执行人有执行能力时再恢复执行；但申请执行人蛮横无理，认为赢了官司交了诉讼费就应该由法院负责实现其债权，自己反而不再找被执行人及其财产线索。有的申请执行人性格偏激，把本该由自己承担的商业风险和市场交易风险转嫁于法院，把执行不能的原因归结于法院执行不力而不断信访。
　　
　　3.建筑企业之间非法挂靠、滥借资质、乱用资质现象普遍存在
　　
　　建筑企业由于资金链断裂，拖欠农民工工资、材料款，高额借款周转，不能及时归还，产生大量经济纠纷。被执行人逃债手段多样化，如通过离婚、无偿转让公司股权、聘请高龄老人担任法定代表人等方式，千方百计转移财产、规避执行。执行人员采取执行措施，案外人即提出异议，利用程序权利拖延时间，影响办案效率。
　　
　　（四）相关部门落实执行联动机制不到位
　　
　　1.办理银行事务存在诸多不便
　　
　　一是银行未开通专门司法协助窗口，执行人员办理查询、冻结、扣划等公务需拿号排队，不但存在款项被当事人通过网银转走的风险，还影响了办案效率。二是某些地方商业银行可以线上查询、冻结，但不支持线上扣划，只能登门临柜办理。三是个别银行对法院提起网络冻结、扣划有时间限制。四是某些银行针对发放农民工工资账户或商品房预售资金监管账户等专户，未予以标记或在总对总系统反馈，导致法院网络查控员操作时，误将这类专用账户冻结，造成了相关在建楼盘停工或因农民工工资不能及时发放而引发不必要的信访。
　　
　　2.执行网格化未实质性运行
　　
　　部分地区虽然建立综治网格员协助执行制度，但由于网格员协助执行的保障激励机制未建立，网格员工作流程、联络手机、加班补贴等未明确，执行网格化未落到实处，在协助法院执行方面未发挥应有功能。
　　
　　3.失信联合惩戒“难畅”
　　
　　目前，各地法院对失信名单和限消令的公布，除了在办案系统推送到最高人民法院数据库和限高系统外，一般采取通过LED显示屏公示曝光。银行、房管、车管、星级酒店以及相关行业协会等部门的送达，由于其上级单位或主管部门未与建立失信联合惩戒具体实施办法，失信名单和限消令的推送，只能靠执行人员发送协助执行文书，只能采取人工形式，进行送达。无法实现在全市及全省范围内各部门、各行业与法院信息化的联动，自动采集数据，难以对辖区外的被执行人限制高消费，失信联合惩戒措施成效不明显。
　　
　　4.公安临控“难控”
　　
　　在执行实践中，绝大多数涉案被执行人基本不会主动履行，恶意逃债、躲避执行或下落不明或与执行法官“躲猫猫”，这部分案件要想取得突破，控制被执行人是关键。法院缺乏查找被执行人的技术手段，只能请求公安机关协助采取临控措施，但是，临控机制运行也存在诸多问题和不足。公安机关只提供线索，不协助控制，导致控制成功率不高。临控一般仅局限于协助查找人，提供被临控人入住酒店或网吧上网线索或火车、动车购票信息，法院根据线索出警到现场自行控制当事人。由于被临控人适时在移动，加之公安后台信息推送滞后，执行人员出警执行拘传常常无功而返，控人成功率较低。
　　
　　5.车辆难控
　　
　　通过网络查控显示，多数案件被执行人名下都登记的有车辆，再无其他可供执行财产，严格意义上说，这类案件属有财产可供执行，但是以法院当前的执行手段，查找并控制车辆非常困难，在申请执行人也不能提供车辆线索的情况下，法院只能对该车车辆进行书面查封，然后以终结本次执行程序方式结案，待涉案车辆出现后被扣押控制了方能进行处置。查找和控制车辆，法院只能寻求公安交警部门协助，这就涉及法院与交警部门磋商具体协作机制，虽然有些地方建立了协作机制，但运行效果不佳。
　　
　　6.追究拒执罪联动机制欠缺
　　
　　一是法院、检察院、公安机关对涉嫌拒执犯罪的立案标准、犯罪构成不统一，未形成共识。二是公安机关刑事侦办案件任务重，难以及时审查立案，造成拒执罪移送的案件多，立案侦查的少，实际打击效果不理想，威慑力不足。三是公安机关不予立案、检察院不予起诉的案件，不能及时出具法律文书，当事人自诉渠道不畅通。
　　
　　7.智慧执行APP的功能未充分运用
　　
　　近年来，为促进执行公开，最高人民法院开发了智慧执行APP软件，要求办案人员实时将采取执行措施的音视频传入系统，与当事人实现互动交流，告知执行案件进展和流程，并将该项工作纳入执行“一体化”考核。但大多数办案人员未有效使用智慧执行APP，导致案件执行节点和办案过程未能及时推送给当事人。
　　
　　二、执行“一体化”前路探索
　　
　　（一）扎实推进执行指挥中心实质化运行，提高执行实施质效
　　
　　1.认真落实上级关于执行指挥中心人员配备的相关要求，确保“一把手抓，抓一把手”工作机制常态化
　　
　　一把手作为执行指挥中心指挥长，涉执重大事项决策者，需常态化监督管理执行指挥中心日常工作推进情况，副指挥长及办公室负责落实指挥长令；按照设置三区六岗要求，结合各岗位职责，为六岗配备业务精良的执行干警，坚决摈弃传统思维，杜绝六岗人员配备形式化，导致内部运行空心化。要克服各岗位人员配备普遍存在素质不高，临聘人员居多的问题，使执行指挥中心人员结构得到深层优化。
　　
　　2.设立执行事务中心，将事务性工作从指挥中心剥离出来
　　
　　坚持指挥中心专司统一指挥、统一管理、统一协调职能。执行事务中心负责办理集约化事务，完成执行立案、初次接待接访、法律文书送达、网络查控、繁简分流、外勤保全、网络拍卖等事务性工作，充分发挥决策指挥、监督管理核心职能。
　　
　　3.紧盯流程节点、管住关键环节，实行动态管理
　　
　　建立员额法官在指挥中心轮流值班制度，以“3+1”核心指标为抓手，常态化数据分析，实现对执行案件的全程监管；对于节点超期案件承办人进行通报、约谈，督促承办人员及时按期完成相关节点执行实施工作；盯紧财产处置案件的程序节点，有序推进处置程序，确保财产处置的高效性。抓住关键环节，强化风险防控。加强案款管理工作，对于超期发放，超期认领等突出问题，及时督办，并责令相关人员作出书面说明。严格终本管理，坚持每月抽查、交叉检查终本案件，确保终本合格率；坚持每周清理长期未结案件，建立台账，严格整治故意拖延办案行为，逐案报送结案计划，坚决杜绝边清边积，不清不结的现象。
　　
　　4.加强外部联动协作，完善综合治理执行难工作大格局
　　
　　推动建立协助人民法院执行工作纳入党政机关考核工作，探索推动建立国家公职人员拒不履行生效裁判督促制度，从源头上解决公职人员涉执问题，督促公职人员自觉带头履行生效法律文书确定的义务，对于拒不履行者由相关主管部门对其进行谈话督促。推动与城市智慧停车系统管理部门建立被执行人车辆查找机制，确保及时扣押被执行人名下车辆。定期召开执行工作联席会议，进一步加强与车辆登记部门、不动产登记部门、银保监部门等协助单位的沟通协调，对于协助执行过程中面临的新情况、新问题，及时研判，达成共识，有效解决。
　　
　　（二）加强立案、审判、执行部门协作、联动
　　
　　1.以引导当事人自动履行生效法律文书确定的义务，提高裁判自动履行率为切入口，推动执源治理
　　
　　面对日益突出的案多人少的矛盾，加快推动执源治理工作，执源治理不仅可以有效缓解人民法院执行部门办案压力，亦能有效节约司法成本、提升司法效率，更能不断提升司法公信力，推动社会诚信体系建设。探索建立“立审执一体化”执源治理工作机制，立案时引导当事人申请财产保全，以保促执。作出判决、调解书后随案发送自动履行告知书，引导当事人主动履行义务，告知强制执行程序可能承担的法律后果。法律文书生效后，进入执行程序前，向当事人发送执行前督促履行告知书，再次告知法律后果，督促义务人主动履行义务；以充分告知、引导义务人主动履行义务，切实提高自动履行率。
　　
　　2.坚持执行与审判部门之间依法有序、协调配合、高效便捷的工作原则，全面清理“空壳企业、僵尸企业”涉执案件
　　
　　要及时启动执转破程序，让符合破产情形的企业有序退出。根据最高人民法院的相关指导意见，执行程序中应加强对执行案件移送破产审查有关事宜的告知和征询工作，应充分听取各方当事人意见，当发现被执行人具备破产原因后，及时释明法律规定、解答疑惑，积极引导相关当事人提交破产申请，保障当事人的知情权和选择权。进一步完善执转破案件及审理破产案件考核机制，充分调动推动执转破工作的积极性。
　　
　　3.刑事审判部门及时受理拒执罪自诉案件，破解拒执罪追诉难题
　　
　　拒执罪公诉追究启动程序难，在于人民法院移送标准与公安机关审查立案标准的不一致。债权通过自诉程序追究被执行人刑事责任，是追究被执行人刑事责任最有效的办法，要规范拒执罪自诉案件受理程序，确保拒执犯罪的及时有效打击。
　　
　　（三）强化执行信访管理，改革信访接待制度
　　
　　信访作为当事人的“出气口”“减压阀”，在化解矛盾纠纷过程中发挥着重要作用。执行工作面临来自多种渠道的信访案件，几乎是人民法院内部信访案件最多的部门，矛盾集中、突出，承办法官在承办大量案件的同时需承担繁重的信访接待任务，工作压力大，涉执信访工作亟待改革。
　　
　　探索建立固定团队办理涉执信访工作机制，破解执行信访工作不力的局面。配备执行经验丰富的执行干警负责办理涉执信访案件，设置专门信访通道、专人接待答复、专人办理信访案件，建立信访工作台账，梳理信访工作中发现的问题，分类汇总，尤其是反映执行干警廉洁问题的，要及时向督察部门反馈，由督察部门依法作出处理，对于反映不实的信访案件，应及时为执行干警澄清正名。对于信访案件反映出的执行行为不规范的问题，要及时纳入法定程序处理。加强与相关监督机关的协调沟通，主动邀请监督机关参与见证重大信访案件的执行，争取理解和支持。
　　
　　（四）加强执行宣传，尤其是执行不能的宣传力度，以案释法，积极回应人民群众关心的热点问题
　　
　　执行不能系多因一果，因人民法院行使强制执行权，基于此，大多数当事人往往将执行不能的责任归咎于法院执行部门，凡是没有强制执行到位的责任在执行，凡是查人找物的责任在执行，凡是判决了都应该负责执行完毕。要从单一的个案宣传向全方位、多角度的宣传模式转变，既要注重宣传广度亦要有深度。要把立案环节发放执行不能宣传手册、当事人权利义务告知书，财产调查完毕后的终本约谈告知、送达终本裁定书时的答疑告知等措施，综合运用；同时建议从立法层面进一步明确胜诉当事人在执行程序中应当履行的义务及可能面临执行不能的风险，指引当事人产生合理预期，理性看待执行不能，合法维权。
　　
　　（五）探索建立固定法官团队办理恢复执行案件机制，严把恢复执行案件关口，确保应立尽立
　　
　　基于被执行人未按和解协议履行而申请恢复执行的案件，应在审查后及时立案。基于案件终结本次执行程序后申请恢复执行的案件，当事人应当提供财产线索。实践中，普遍存在当事人未提供财产线索，如不严格审查把关，那些本就没有任何财产的案件两次启动程序，不仅浪费司法资源，更会让当事人对终本规定产生质疑。审核办理恢复执行案件，对于提供了财产线索的案件，固定的法官团队应当及时调查核实，并根据调查结果确定是否恢复。对于未提供财产线索的案件，及时向当事人释明法律规定，引导当事人提供财产线索，将可能引发的信访案件，化解在萌芽状态。
　　
　　（六）推动建立刑事案件全流程涉财产专卷机制，实现涉案财物清单式管理
　　
　　加强刑事涉财产执行案件的跟踪管理，从源头上解决刑事裁判涉财产执行面临的财产权属不明晰、处置进度缓慢等问题，提高刑事涉财执行的效率。与公安、检察协商沟通，建立刑事案件涉财产专卷，从立案侦查环节开始对涉案财产建立专卷，明确财产类型，查封、冻结、扣押期限，财产权属、处所，确保每一环节无缝对接，环环相扣。既做到刑事案件全流程中涉案财物保管、移交的有序进行，又为执行程序中高效处置被执行人财产提供有力支撑，实现全流程清单式管理涉案财物，缩短刑事涉财产执行资产处置的期限，及时向被害人退赔损失，及时将罚没财物变现上缴国库，全面提升刑事涉财产执行案件执行质效。
　　
　　总之，执行“一体化”是推动切实解决执行难的重要抓手，面对这项系统性工程，应坚持社会系统治理的视野，整合法院各部门一体、各级法院一体、各协同单位一体，相互协调、相互配合，形成浩大的社会执行合力，构建综合治理执行难大格局。人民法院作为执行工作的主力军，应担负起解决执行难的主体责任，要加大打击拒执力度，充分发挥执行指挥中心的中枢作用，积极探索执行新举措，更快更好地将当事人胜诉权益兑现为真金白银。但是，履行能力低、执行不能、资产处置变现难等情况也同时存在，需要党委、政府各部门及社会各界的理解、支持、宣传，形成宏大的认知合力，以社会综合治理为落脚点，满足人民群众对执行工作的新需求、新期待，坚定不移向着“切实解决执行难”目标迈进。