“双碳”战略下 规范我国动力电池回收利用的法律路径

罗娟 张邦铺

　　
　　全球气候变化与能源安全问题日益严峻，新能源汽车产业的蓬勃发展正引领着一场深刻的绿色革命。随着新能源汽车的急速增加，动力电池的报废量也呈几何级数增长，预计2025年底，我国动力电池退役量将达到82万吨，2028年将达到260万吨，动力电池即将迎来“退役潮”。目前，首批动力电池逐渐步入“淘汰临界点”，如何妥善安置退役的动力电池，规范动力电池回收利用制度，发展动力电池回收利用产业，法律应有所作为。
　　
　　一、动力电池回收利用的典型模式
　　
　　电池生产商自主回收模式。电池生产商依托自身或者新能源汽车的销售网络，建立逆向物流系统回收废旧动力电池，形成资源全闭环模式，借以消除传统回收流程中因信息不对称而导致的效率低下难题。
　　
　　整车制造商主导的回收模式。在新能源汽车产业链中居于核心地位的整车制造商有能力在4S店中设立专门回收站点，经分类后移交相应回收企业进行后续处理，消费者不必费心寻找处理废旧动力电池的专门渠道。
　　
　　第三方企业回收模式。第三方企业同电池生产商、汽车制造商签署战略合作协议，授权其作为回收点，负责收集自身及合作网络中产生的废旧动力电池，将其集中运送到第三方回收企业处理，第三方回收企业凭借自身的专业技术对动力电池进行深度处理，以实现资源最大化利用。
　　
　　二、动力电池回收利用的制度难题
　　
　　第一，动力电池回收利用体系不健全。首先，由于回收技术难度大、技术成本高，动力电池回收利用技术面临较大挑战。市场上动力电池的种类繁多、结构复杂，针对不同电池需要相应的分拆与加工手段，但目前的回收技术还处于简单分拆与粗糙加工阶段，难以提取出具有价值的钴、镍等稀有金属，导致动力电池回收利用率不高。其次，回收利用市场混乱狭窄。作为回收链源头的消费者未经过动力电池处置的专门培训，缺乏动力电池回收责任意识，位于回收链终端的具备技术、资质处理废旧动力电池的正规企业数量偏少，使得不具备回收能力的“小作坊”趁机进入市场，导致动力电池回收链不连贯及动力电池回收利用市场混乱无序。再次，回收成本高且利润低。早期电池数据管理不规范，退役动力电池状态检测和评估所耗费的人力、资金、技术成本较高，大量不具有检验资质的企业涌入市场，扰乱市场秩序，正规企业面临价格竞争压力，利润空间被进一步压缩。最后，回收利用行业标准不统一，监管难度大。由于动力电池的生态设计、再生利用管理与“碳足迹”核算等标准体系尚未完全建立，加上行业诚信体系建设不足，部分企业为追求利润，忽视环保和安全要求，导致行业整体呈现“小散乱”的低效模式，监管难度增大。
　　
　　第二，动力电池回收利用配套机制不健全。首先，技术标准不统一，标准化检验困难。由于没有统一的技术标准，各大动力电池制造商电池管理系统的设计多遵循低成本、使用便利的原则，使得标准化检验与分级难以在动力电池的回收利用环节推进。其次，法律监管机制不完善。我国动力电池相关行业起步较晚，法律规范建设存在明显滞后，涉及的《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》等法律仅具备宏观指导效用，且相关条文分布零散，缺乏系统性和完整性，部门规章与政策文件虽在针对性上有所提升，但执行过程中易出现与上位法抵触或同位阶规范冲突的情况，难以对回收利用流程、具体操作细则等形成有效的监管合力。再次，生产责任延伸制度尚未真正落实。《新能源汽车动力蓄力电池回收利用管理暂行办法》明确了生产者责任延伸制度，着重强调相关生产企业的回收责任，但由于条款欠缺刚性约束，对回收过程中可能产生的环境污染或人身损害等侵权行为，缺乏明确的责任认定和处罚机制，整体执行效果不佳。最后，有效的激励机制尚未建立。现有法律规范以概括性方式鼓励企业开展动力电池回收利用相关的科学研究，但鼓励措施多停留在政策引导层面，尚未具体落实到财政补贴、税收减免等实质性激励机制上，使得企业缺乏内生创新动力，影响整个行业的竞争力，同时缺乏消费者的激励，消费者没有足够的动力投入废旧动力电池的回收利用。
　　
　　三、规范我国动力电池回收利用的法律路径
　　
　　我国动力电池回收利用市场正处于“野蛮生长”阶段，巨大需求与市场乱象并存。一方面，巨大的市场需求为行业提供了广阔的发展空间；另一方面，市场乱象频发，不规范的操作手段与无序竞争并存，行业整体面临严峻挑战。规范动力电池回收利用是保障新能源汽车产业健康持续发展的重要一环，有助于促进资源高效利用、保护生态平衡、加速技术创新。针对我国动力电池回收利用体系、配套机制不健全等问题，亟需加快动力电池回收利用的专项立法进程，以“守绿换金”理念为落脚点，构建科学、清晰的动力电池回收利用法律框架。
　　
　　第一，加快推动制定动力电池回收利用法律规范。首先，明确各主体的责任划分。生产者承担电池全生命周期的回收责任，切实落实生产者责任延伸制度，采取押金退还机制等激励措施引导消费者积极参与废旧电池回收，明晰动力电池回收利用各监管部门的责任范围，避免重复监管，定期开展联合执法行动。其次，全面制定动力电池生产、回收、运输、拆解、再利用等各个环节的标准化法律规范，加快制定再生原料评价、绿色生产、碳核算方法、剩余寿命评估规范等标准，确保整个产业链上的行业标准得以统一，并为监管部门提供明确的监管依据。最后，引入许可制度，提升市场准入门槛，保障市场有序发展。从事动力电池回收和处理业务的企业应具备相应的资质，通过一系列严格的审核程序，取得相关部门颁发的许可证书。
　　
　　第二，多方协同联合推动产业发展。首先，推动行业内骨干企业合作建立退役动力电池回收联盟，发挥聚集效应，通过集中化的回收、运输和拆解模式，改变退役动力电池回收散乱现象，实现从消费端到报废端循环畅通。其次，鼓励政府、企业、公众三方联动，共同参与动力电池回收的效益评估工作，构建涵盖环境、社会、经济三个维度的综合评估框架。最后，增强公众参与意识。充分利用媒体媒介普及动力电池回收知识，举办线下讲座、参观动力电池回收站点等提升公众参与度，树立节约资源的环保理念。
　　
　　第三，加大动力电池回收利用监管力度。首先，推动构建动力电池编码制度，加强动力电池全生命周期监控。推动政府发挥主导作用，组织制定动力电池编码的相关标准，鼓励企业主动承担动态管理责任，促进行业协会指导建立企业内部可追溯系统与线上动力电池交易库，保障动力电池全周期数据的一致性。其次，推动实行电池押金制度。借助押金形成“软性监管”，调动消费者主动回收废旧动力电池的积极性，提升废旧动力电池的回收率，促进资源高效利用。最后，推动设立动力电池回收利用企业奖惩机制。政府设立专项基金，依据回收处理量、技术创新水平、环境效益等指标，通过评审委员会对企业废旧动力电池回收利用的实施情况进行动态评估，科学确定专项基金资助企业。同时，严格监管专项基金的使用，一方面，定期检查被资助企业，确保其继续履行回收处理责任，防止出现“一锤子买卖”，将未履行责任的企业拉入黑名单予以警示；另一方面，定期对专项基金的使用效果进行综合评估，确保回收流程可持续化推进。
　　
　　作者罗娟系西华大学法学与社会学学院副教授，作者张邦铺系西华大学法学与社会学学院院长、教授