专家：辅警立法需要探讨深层次问题

在我国，辅警普遍存在，并承担了大量原来由警察承担的治安巡逻、现场秩序维护、疏导交通等职责。但管理制度建设滞后、社会认同度低、薪资待遇差……辅警在一线履职过程中也引发了不少问题和争议，其主要原因之一便在于立法滞后。从这一点来看，深圳市尝试通过地方立法对辅警的职责和权力义务等作出规定，具有积极意义。但是，警务辅助人员立法，还需要面对诸多深层次的问题。

9月2日，深圳市政府法制办针对《深圳经济特区警务辅助人员条例(征求意见稿)》(下称《条例》)公开征求社会意见。《条例》是我国首部关于警务辅助人员法规，将为深圳市近4万辅警立法授权。

有专家指出，在探索对辅警立法的同时，必须思考更深层次的问题：如辅警手中权力界限与责任划分，辅警存在是现有的警力不足还是警察职责过于宽泛导致工作压力过大?可否正式招录一部分辅警，如何避免过于机械地控制警察的编制数等等。

资料

辅警的产生和发展

辅警的概念起源于海洋法系。美国、英国、加拿大和澳大利亚都是实行海洋法系的国家。海洋法系认为，社会治安应该由政府和民间共同承担。因此，在海洋法系的国家，民间自组辅警，协助正规警察维持社会治安。我国香港原是英国殖民地，辅助警察早已有之。台湾地区也有辅警，叫义勇警察。法国、德国和日本实行大陆法系，大陆法系坚持政府应对社会安全负起全部责任，未设辅警。

随着我国社会经济的发展，治安形势的日趋复杂，现有警力已不能完成工作，辅警应运而生。据调查，如今我国大部分县市的公安派出所、110巡逻队、治安执勤点中，百分之六十的成员都是辅警。

我国辅警属于民间群防群治组织，是基层人民政府(即乡、镇、区、村)组织成立，由派出所全权指导工作的队伍。从法律意义上讲，辅警并没有执法权、侦查权等警察权力，辅警只有在发现违法犯罪时，协助公安机关将犯罪嫌疑人扭送至公安机关的这一普通公民都享有的权利。

我国的辅警不是国家在编工作人员。辅警的报酬不由国家财政部门保障，是靠各地出台的政策支出，因此，辅警的薪水都较低，在权益方面，如劳动权益、人身保险权益等都得不到保障，由于待遇和保障问题和缺乏严格的录用标准，辅警队伍里存在一定的违法违纪问题。我国还没有一部关于辅警的法律法规出台。

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“辅警立法”为何引发公众热议?

为辅警立法，事关警察的执法权，事关辅警群体的生存状况，更事关人民群众寻求保护与公平的权利。因此，引发了热烈讨论。争议焦点集中在辅警身份的合法性以及辅警手中权力界限与责任划分。

辅警的存在与现实执法的身份问题已成为当下不可避免的执法难题。辅警的存在，是由于多个原因造成的。其中最主要的原因是警员警力的不足以及辅警的低薪聘用。辅警法律地位不明确、职责权限不清晰、社会认同低、管理使用不规范、薪资待遇差。辅警在协助执法过程中，无身份可亮、无权力可用，这是法律定位的缺失，也是公民权责意识觉醒的表现。

针对“辅警立法”，首先明确辅警人员执法过程中的权力与责任。遵循“权责对等”原则，谨慎下放手中权力，明确责任担当，地位合法之时更要“权责明晰”。警察是国家的强制力，辅警作为辅助人员，势必会触及强制力的执行。辅警的法律定位究竟是协助还是主力?辅警的聘用是经过层层审核还是个人申请制?辅警的任命是否经过规章制度的层层选拔?辅警执法过程的执法边界是否确定?辅警在执法过程中的人身伤害是算工伤还是个人承担损失?辅警强制力的执行涉及规章制度的建设。要解决立法问题，应首先明确辅警人员的权力和责任，向公众明确辅警的对等权责。

观点

辅警立法：迈向规范化的有益尝试

对深圳市公安局起草的征求意见稿，争议不小。如有人提出，在上位法未调整的情况下，地方做此类尝试需慎重;也有人认为，将部分警察的执法权分享给辅警，或将模糊警察和辅警之间的界限等。

根据《行政处罚法》，公安机关只是在调查或者进行检查时，需要两名以上有执法资格的警察实施;而依据《行政强制法》，公安机关在实施限制人身自由等强制措施时，需由两名以上有执法资格的警察实施。可见，法律留给地方性法规的空间还是相当大的，地方人大制定的地方性法规，完全可以在与上位法不冲突的前提下，对辅警的职责、权力、义务等作出规定。这当然也包括，如何协调警察和辅警在执法过程中的关系、责任的承担等。如治安巡逻、现场秩序维护甚至现场处警等，都可以考虑在具有正式警察身份的人员带领下，安排辅警承担部分职责。

需要强调的是，深圳辅警立法的重要背景是，公安机关警力不足而不得不大量聘用辅助人员，这一现象并非深圳独有，在全国都很普遍。因此，在探索对辅警立法的同时，必须思考更深层次的问题：是现有的警力不足还是警察职责过于宽泛导致工作压力过大?至少，在许多地方，近年来人口大幅增长，警察编制却没有增加，每个警察管理或者服务的人口已是十年前的两倍多。在这些地方，应适当增加警察编制。

警察事务的科学分类也必须被强调，法院做法可以借鉴。法院将大量非审判业务交由书记员和辅助人员来承担，从而让法官集中精力从事审判工作。当前，公安机关的大量事务，比如日常宣传、文印、社区日常巡查、大型活动现场秩序维护等工作，可以考虑交由警务辅助人员承担，从而把更多警察安排到不能由辅助人员承担的一线勤务中，这能在很大程度上缓解警察人力不足的压力。

本期作者 晓武 朱恒顺 刘江