“民告官”案件难点在哪？如何突破？ 成都检察五大举措助推行政争议实质性化解

四川法治报全媒体记者 王一多
　　
　　近年来，随着人民群众依法维权的意识不断提高，行政诉讼监督面临着新情况、新挑战。2021年9月1日，《人民检察院行政诉讼监督规则》正式施行，“行政争议实质性化解”写入总则。面对长期复杂有争议的行政案件，检察机关如何寻找突破口？
　　
　　2022年以来，成都市检察机关为做实行政检察监督，全过程推进行政争议实质性化解，充分运用精准监督、“穿透式”监督、多元化解矛盾纠纷、“检察+”多方联动、“救助+调解”等举措，共促成行政争议实质性化解660件，有效促进案结事了政通人和。其中，3件案件入选2023年度四川省检察机关行政检察监督十件典型案例，6件案件入选四川省检察机关行政检察监督优秀案件。
　　
　　统筹有效监督与精准监督
　　
　　推动行政争议化解
　　
　　行政抗诉是最具有刚性的行政检察监督方式，也是检察机关化解行政争议最基本的手段，而再审检察建议也具有重启审判程序的作用。通过抗诉、再审检察建议，一方面能够监督审批机关改变错误裁判，公正合理地调整利益关系，实现定分止争；另一方面，能够对行政机关形成触动，引起对争议问题的重视，对于从根本上解决行政争议起到推动作用。
　　
　　某公司员工宋某上班期间因身体不舒服向公司请假获批后，在离开公司不远处即倒地人事不省，经紧急抢救后于48小时内死亡。当地人社局和法院生效判决均认为宋某的死亡不属于工伤。成都市检察院审查后认为，该案应以《工伤保险条例》保障职工获得医疗救治和经济补偿的立法原意作为标准来理解和适用法律，并通过公开听证评议、咨询专家意见等凝聚法律适用共识。
　　
　　该案经成都市检察院提请抗诉、四川省人民检察院提出抗诉，四川省高级人民法院作出再审判决，撤销原生效判决，由当地人社局重新进行工伤认定。2023年6月30日，当地人社局作出宋某的死亡符合《工伤保险条例》之规定，视同工伤的决定。宋某的近亲属获得80余万元工伤保险赔偿，并向检察机关赠送“明察秋毫守正义 刚正不阿督司法”锦旗致谢。
　　
　　做实“穿透式”监督多项工作
　　
　　打通监督堵点难点
　　
　　由于行政诉讼监督的要求发生变化，不单单是监督案件本身，还要“拨开云雾见天日”，发现和化解实质性行政争议，进而消除不法行政行为的违法效果，“穿透式”监督理念应运而生。从个案监督穿透到类案监督，从类案监督穿透到社会治理，从监督行政审判活动穿透至监督行政机关的行政行为，成都市检察机关从这三个方面将“穿透式”监督落地落实。
　　
　　首先依托机制建设开展类案监督，建立完善行政争议诉前、诉中、行政复议三种程序下的争议化解机制。据悉，成都市检察院与市中级法院、市司法局签订《关于共同推进行政争议实质性化解的实施办法》；与市规划和自然资源局会签《协同开展土地类行政处罚非诉执行监督专项活动实施方案》，有效推动拆迁赔偿、土地征收等方面的行政争议类案矛盾化解处置。同时，全市22个基层检察院在实质性化解、土地执法监督等方面与法院、司法行政机关建立协作机制44份，依托机制文件发现行政违法行为监督线索40余件。
　　
　　注重“一揽子”调处关联矛盾纠纷，以诉源治理参与社会治理。成都市检察院和成都市双流区检察院在办理刘某诉某街道办拆除房屋行政争议案中，成功对另外两起在审关联性行政争议案件一并调处。“我们在进行行政争议实质性化解时，充分发挥能动检察职能，一并调解与监督案件存在关联的在审行政诉讼案件、民事纠纷案件，实现真正的诉源治理。”成都市检察院相关负责人介绍道。
　　
　　运用公开听证等多元化解方式
　　
　　让矛盾纠纷“软着陆”
　　
　　为实现公开听证常态化，成都市检察机关组建“力行·人和——行政争议化解”团队、建立化解专家智库，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等担任听证员，两级检察院检察长带头主持召开疑难复杂案件公开听证会。2022年以来，通过检察听证促进行政争议实质性化解154件，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与听证近300人次。
　　
　　而对于行政争议持续时间长、化解难度大的案件，成都市检察机关注重引入法律援助、人民调解等方式，多元化开展矛盾纠纷化解。成都市检察院和彭州市检察院在办理郭某行政争议案中，运用公开听证、共同委托评估、组织人民调解等方式，深入开展释法说理，郭某最终放弃不合法诉求，主动撤回监督申请。得以成功化解其与镇政府、村委会之间长达10年的矛盾纠纷。
　　
　　对行政行为、行政裁判并无不当的案件，注重“一体化”联动处置，引导当事人自愿理性服判息诉罢访。在郑某某诉某区政府强制拆除房屋一案中，成都市两级检察院与上级检察机关组成办案组，深化检察一体化办案机制，结合相关法律、政策规定，就郑某某应获得的安置补偿款额进行精准认定，并以此为基础监督、推动某区政府研究有关郑某某商铺的拆迁安置补偿事宜，通过多次组织远程视频询问、调解，促成申请监督人签订房屋征收补偿协议，实质性化解一起长达11年的涉拆迁行政争议。
　　
　　搭建“检察+”多方协作平台
　　
　　增强化解矛盾合力
　　
　　除了运用多元化解方式，成都市检察机关还积极搭建“检察+”多方协作平台，调动更多的力量来化解行政争议。
　　
　　首先是做好“府检联动”工作试点，深化行政机关与检察机关良性互动。发挥“府检”各自职能优势，借助“两法衔接”等机制，建立完善“检察+行政”的化解工作机制。在案件线索发现、调查核实、公开听证、矛盾纠纷化解等方面高效协作配合，增强矛盾纠纷化解力度，主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，促进诉源治理。大邑县检察院借助“检察长+林长”协作机制，主动介入并成功化解某农场不服行政处罚案行政争议。
　　
　　对于涉众型行政案件，案情复杂，政策性强、牵涉面广，成都市检察机关寻求多方协作，邀请相关部门通力合作共同参与化解调处。在办理一起涉某公司155名驾驶员的行政处罚行政争议案时，成都市青羊区检察院联合区司法局等部门共同化解。而案件涉及规划等专业领域时，成都市检察院积极邀请规划部门专家参与论证会提出专家意见，为争议化解提供智力支持。
　　
　　除了部门之间的协作，成都市检察机关还建立跨区域联动协作化解争议新模式。成都市新津区、邛崃市、大邑县、蒲江县4地检察院制定《行政诉讼监督跨区域联动协作机制工作方案》，联合当地法院共同签订《行政审判和行政检察跨区域联动协作机制实施办法》，相互移送线索5件，联动化解行政争议4件。崇州市、都江堰市两地检察院联合当地法院、司法局，建立跨区域行政争议调解中心，异地实质性化解行政争议案10件。
　　
　　构建“救助+调解”等多效格局
　　
　　提升社会治理实效
　　
　　老百姓关心的事就是“大事”，成都市检察机关以专项活动促行政争议诉源治理。2022年以来，成都市检察院启动“守护你的名字”护航民生民利专项活动，重点针对冒名工商登记、冒名婚姻登记、冒名车辆登记等涉民生民利领域开展监督，实质性化解涉民生民利行政争议376件，提出社会治理类检察建议35份，采纳率100%。全市各基层检察院也结合本地实情，聚焦民生热点，探索民生民利领域“小专项”活动。简阳市检察院与金堂县检察院依托一体履职办案理念，协同办理了沈氏姐妹申请撤销错误婚姻登记行政违法监督案，通过跨区域协同开展调查取证、制发检察建议、强化源头治理等，让沈氏姐妹“错位”27年的婚姻得以理顺。该案入选成都市检察机关检察为民做实事典型案（事）例。
　　
　　化解争议既要解“法结”，又要解“心结”。午餐时间突发疾病死亡能否视同工伤？针对这类诉请于法无据、于情有理的行政争议案件，成都高新区检察院采用“司法救助+调解”办案模式，成功化解两起工伤认定纠纷。记者了解到，目前，针对诉求合理但通过法律途径难以解决，且因案致贫、因案返贫的行政争议案件，成都市检察机关充分运用“救助+调解”等方式，开展综合救助，助力行政争议实质性化解。
　　
　　而针对案件办理中发现的行政机关履职不规范、管理出现漏洞的问题，成都市检察机关及时制发社会治理类检察建议推动依法行政，延伸开展社会治理。成都市锦江区检察院在办理一起冒名工商登记检察监督案中，针对冒用他人信息进行工商注册登记问题提出社会治理检察建议，推动上级行政机关制发通知，在全省暂停执行案涉实名认证系统相关规定。