游客“黑名单”：应向实体惩戒过渡

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自今年4月我国施行《游客不文明行为记录管理暂行办法》以来，已有4批次16名游客被列入“黑名单”。但是，列入“黑名单”并没有对他们有实体性惩戒。“黑名单”制从现阶段的效果上看，仍然缺少法律应有的强制力

12月16日，国家旅游局公布第四批游客“黑名单”，5名游客上榜。自今年4月6日施行《游客不文明记录管理暂行办法》以来，已有16名游客被列入“黑名单”。其中有游客大闹民航机舱的，有游客在日本便利店殴打店员的。但是，列入“黑名单”并没有对他们有实体性惩戒，首批“滚水泼空姐”的游客就表示，国家旅游局网站公布的信息，对他的生活没有任何影响。“从泰国回来，我就去了韩国。大不了不跟团，自由行就是了。”

有专家指出：“黑名单”对于旅游中出现不文明行为起到了警示作用，但是在法律层面，“黑名单”制度的处罚措施还缺少实体性惩戒的法律依据，应该尽快完善相关法律，不能把黑名单一挂了之。

背景

国家旅游局：规章制度还在完善

按照 《游客不文明行为记录管理暂行办法》规定，“游客不文明行为记录”形成后，旅游主管部门应将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响。必要时向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构等部门通报。

目前，虽然还没有来自国家旅游局的限制出境人员名单，但中国旅游研究院院长戴斌认为，仅仅是“黑名单”就能对不文明游客起到警示教育作用，对文明旅游起到积极的引导作用。

也有相关专家表示，从《旅行社行前说明服务规范》《导游领队引导文明旅游规范》两项旅游业行业标准的发布，到出台《国家旅游局关于游客不文明行为记录管理暂行办法》《旅游经营服务不良信息管理办法(试行)》，旅游管理工作中的举报、记录、发布环节都已涵盖，相关规章制度正在不断完善。

今年“十一”长假后，国家旅游局首次公布全国旅游经营服务不良信息名单，17家企业和个人“榜上有名”。有专家认为，“黑名单”制度对于治理旅游市场秩序将起到积极作用。这种方式改变了以往的管理模式，但是，仅仅是公布黑名单，威慑力不够，“黑名单”制从现阶段的效果上看，已经沦为“稻草人”。

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专家：如何处罚尚缺法律依据

对于“黑名单”制度能否治住旅游市场不文明现象的“沉疴”，有专家指出，在法律层面，“黑名单”制度法律层级比较低，实体性处罚措施还缺少法律依据。北京旅游学会副秘书长刘思敏认为，只有修改《旅游法》，或者相关国家机构对旅游法规做出进一步司法解释，才能做到有法可依。

中国社科院财经战略研究院服务经济研究中心魏翔认为，要配套更严厉的监管措施，针对责任主体明确的违规事件，旅游主管部门可以依法加强监督问责，杜绝部门之间相互推诿，消费者投诉无门现象;针对职责不清的违规行为，可以加强部门协作，组建联合执法或综合治理队伍，做好日常监管。

有专家认为，“黑名单”不能一发了之，最终要让“游客黑名单”发挥作用，形成“一处受罚，多处受限”的效果，既不能只是一“挂”了之，也不能突破现有的法律框架，而是要在社会征信、行政待遇差别化等方面，用法律手段，找到“黑名单”制度的发力空间，让不文明者感受到行政处罚之外的实体性惩戒的压力。

在目前法律框架下，旅游部门应推行与各部门的征信单位“信息共享互通”基础工作，由最高法牵头的失信被执行人信息共享系统已经建成，旅游部门也应推行这一工作，这才会把合法的惩戒效应落到实处。

声音

黑名单：“管理本位”与“惩戒本位”

可以预料，今后进入“黑名单”上人员或人次会越来越多。而随着“同伴”的增多，上榜的人员从最初的对可能后果的提心吊胆，和被单选出来“示众”的面红耳赤，慢慢发现上榜后也无所谓，它既没有带来实体的不利后果，也因为录入信息时间一般只有1到2年而只成为“暂时性受挫”，而“同伴”的增加令其最初可能有的羞耻感也会荡平。

“黑名单”制的法源是部门规章《游客不文明记录管理暂行办法》，基本上只把自身定位为信息登记者的角色，造成了这一部门规章的权威不足，法的指引效果不彰。《办法》唯一对“后果与责任”条款方面有所提及的是第八条。第八条规定：“黑名单”(游客不文明记录)形成后，旅游主管部门应将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响。必要时向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构等部门通报“游客不文明行为记录”。依据第八条，“黑名单”管理者还负有通报、提示等义务，而“不良行为者”还有“单独被通报”和“单独被指示”的权利。而至于“黑名单”管理者称“必要时”要把信息交给有关部门，因缺乏什么情节视为“必要”的细则配套，这样的规定只起到“虚张声势作用”。

显然，“黑名单”制应从“管理本位”向“惩戒本位”过渡，没有强制性，法律就不成其为法律，规则就不成其为规则。从《办法》的具体情况而言，首先它只是部门规章，它不可能超越它的上位法《旅游法》而拥有更多的执法权，所以，《办法》应处处体现贯彻和执行《旅游法》精神，密切与《旅游法》配合，其中这一“黑名单”信息应与旅游法授权管理的单位，如旅游服务企业、旅游设施管理单位等密切合作，应把“黑名单”信息尽量由这些单位及场所共享，以建立配套的“准入禁止或限制”等合法措施。

其次，“黑名单”信息保存时间尽管后来修改成动态管理，但依然没有完全去除“一般一两年”这样的年限。一两年的信息保存期太短，应提升到5年为最低值。

本期作者 肖武 和静钧