落实少捕慎诉慎押  践行司法为民宗旨——关于丹棱县人民检察院落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的调研报告

落实少捕慎诉慎押  践行司法为民宗旨

——关于丹棱县人民检察院落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的调研报告

吕洪波课题组   全亮

摘  要：少捕慎诉慎押刑事司法政策在强化人权保障、促进社会和谐、节约司法资源等方面具有重要作用，但同时面临着基层落地难的困境。丹棱县人民检察院积极开展探索实践，实施做好“三个抓实”、细化“三个标准”、把好“三道关口”、用好“三个机制”等一系列举措，取得一定成效。吕洪波课题组在总结经验的同时，分析推进中存在的问题，进而提出对策和工作建议，为少捕慎诉慎押刑事司法政策在基层检察院的深入落实提供参考。

关键词：少捕慎诉慎押  刑事司法政策  落实  实践  建议

少捕慎诉慎押是党中央在新时代历史条件下提出的重要刑事司法政策，是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，更是践行以人民为中心、全面依法治国、良法善治的重大举措。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确将“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”作为检察机关的一项重要任务。

2021年12月以来，丹棱县人民检察院做好“三个抓实”、细化“三个标准”、把好“三道关口”、用好“三个机制”，积极开展探索实践，全面贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，实现不捕率、不诉率、审前羁押率同比大幅“两升一降” ，在释放司法善意中践行司法为民的宗旨。

一、落实少捕慎诉慎押的成功实践

（一）做好“三个抓实”，全方位推进司法理念转变

一是抓实组织保障。成立由35岁以下年轻干警组成的少捕慎诉慎押专门工作小组，成员包括两名员额检察官和两名检察官助理，充分发挥年轻干警对新理念接收快、学习强、善宣传的优势，激发干事活力、创新思维，为政策落地出谋划策，以此为契机培育检察人才，实现少捕慎诉慎押与“三培育三引领”同步推进。工作小组制发12期《贯彻落实少捕慎诉慎押专刊》，引导干警结合具体案件办理，开展经常性的讨论研究、总结借鉴、学习交流。二是抓实同堂培训。与县公安局、县法院、县司法局等执法司法共同体开展少捕慎诉慎押刑事司法政策解读同堂培训会3场，召开政策理解“大家谈”联席会议与少捕慎诉慎押典型案例研讨会2场，并共建政策落实配套机制，促进司法尺度统一、优化程序衔接。三是抓实检校合作。专门邀请四川师范大学法学院党委书记唐稷尧等一行15人来院指导少捕慎诉慎押刑事司法政策的落实路径，召开政策落实交流会，邀请法学教授参与有争议的少捕慎诉案件公开听证会2次，指导制定少捕慎诉相关制度。充分发挥高校与检察机关各自在法学理论研究、法律业务实践方面的优势，共同开创优秀人才互动、优秀资源互补、优秀成果共享的良好局面。

（二）把好“三道关口”，全环节做实司法政策要求

一是把好“源头关口”，破除“构罪即捕”的思维定式。成立眉山市首个侦查监督与协作配合办公室，实质化提前介入，引导侦查机关收集、固定有关社会危险性的证据。针对办理公安机关报捕案件中发现的普遍性、倾向性问题，由侦协办与公安机关进行专题交流，通过审查逮捕履职办案，倒逼侦查机关审慎适用羁押强制措施，从源头上降低提捕率，实现捕前分流。同时，依托侦协办做好对决定不捕不诉案件的释法说理，进一步促进侦查机关与检察机关少捕慎诉慎押司法理念的同步转变，推动执法司法尺度的统一，实现不捕率、不诉率大幅提升的情况下，公安机关提请复议复核率持续保持为零。二是把好“审查关口”，将减少羁押贯穿刑事诉讼全过程。在审查逮捕阶段，严把社会危险性的证明标准，精准把握每一次羁押性强制措施的适用，做到审查逮捕案件提讯率100%，向犯罪嫌疑人当面核实主要犯罪事实与影响社会危险性判断的因素。建立羁押必要性审查“提示单”制度，防止“一捕了之”，将暂不具备但后续可能具备刑事和解、认罪悔罪、退赃退赔等条件的案件以“提示单”形式造册备案，由办案人员动态跟进案情发展，对符合“提示单”所列条件的案件及时开展羁押必要性审查，及时变更、撤销羁押措施4人。三是把好“起诉关口”，亲历性审查起诉必要性。对于诉与不诉存有争议的案件，检察官亲历犯罪现场、讯问犯罪嫌疑人、询问被害人与重要证人，核实影响定罪量刑的重要情节，走访犯罪嫌疑人居住地村委或社区、工作单位等，深入开展社会调查评估，从嫌疑人行为应受非难性和预防犯罪两方面对起诉必要性作出综合性判断。通过开展亲历性审查，用心用情办好“小案”，选树培育具有丹棱特色的少捕慎诉慎押典型案例4件，其中1件入选眉山市检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例。

（三）细化“三个标准”，全链条指引司法政策落实

通过制定实施办法、工作指引，创新机制，建立健全捕诉案件科学的评价体系，确保依法、充分、准确适用少捕慎诉慎押刑事司法政策。一是细化社会危险性的判断标准，加强归类总结，实现精准评估。在现有法律规定的原则与框架下，结合《四川省人民检察院逮捕社会危险性审查判断指引（试行）》，通过“精办”典型个案细化危险性条件，加强对不同罪名社会危险性标准的归类总结，会同侦查机关明确各类案件证明社会危险性条件、提请批准逮捕应提供证据材料的指引，引导从罪名性质、赔偿谅解、有无妨碍诉讼等方面精准评估犯罪嫌疑人有无社会危险性。二是细化常见罪名适用不诉的基准，强化刑罚要件的指引、规范功能。依据刑法、相关罪名司法解释、量刑指导意见等规定，针对交通肇事罪、故意伤害罪、盗窃罪等辖区内常见多发罪名如何行使不诉裁量权，制定《轻微刑事案件适用酌定不起诉工作指引（试行）》，通过细化证据指引、量刑考量因素，与涉罪企业合规、刑事和解、认罪认罚从宽等制度有机融合，从可以适用和不宜适用正反两方面逐一细化不诉的适用标准和尺度，强化刑罚要件的指引、规范功能。三是细化恢复性司法适用标准，创新机制破解审查难点。联合县法院、县公安局、县司法局会签《轻微刑事案件赔偿保证金提存制度（试行）》，规定对于犯罪嫌疑人主观恶性小、有赔偿能力与赔偿意愿，因被害方诉求不合理或者联系不上被害方导致无法达成和解协议的，犯罪嫌疑人向公安机关缴纳一定数额的赔偿保证金后，办案机关可以结合个案情况作出“不捕”或“不押”的决定。建立“酌定不诉+社会公益”机制，出台《关于相对不起诉刑事案件附社会公益服务考察工作实施办法（试行）》，规定对犯罪情节轻微的犯罪行为人，通过督促其参与社会公益服务来实行帮教。如危险驾驶犯罪嫌疑人参与交通劝导，破坏生态环境资源犯罪嫌疑人参与生态修复补偿。将犯罪嫌疑人参与社会公益服务的情况纳入是否起诉或起诉后量刑轻重的参考依据，促使其真诚悔罪，主动修复被破坏的法益，实现惩罚犯罪与社会治理的双赢。截至目前，已组织9名相对不起诉人员参与河道清理、普法宣传等社会公益服务，实现了办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

（四）用好“三个机制”，全覆盖实现“三个效果”有机统一

一是用好公开听证机制，强化释法说理。对舆论关注度高、被害人对不捕不诉存有异议的案件，积极组织公开听证会，以群众可观可感可触的方式释法说理，释义法、理、情，打开当事人的“心结”，解开当事人的“法结”，并引领公众跳出对逮捕羁押、酌定不诉的认识误区，避免出现“不捕=放纵”“不捕=无罪”“不诉=司法不公”等误解。2021年12月以来，开展羁押必要性审查、拟不起诉案件公开听证6件次。二是用好企业合规指引机制，促进诉源治理。在持续落实“对企业负责人涉经营类犯罪依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议”的检察政策同时，参照企业合规试点地区的经验做法，结合丹棱实际，积极开展企业合规指引。与县工商联会签《关于保障民营经济高质量发展的意见》，成立眉山市首个驻工商联检察联络室，选派具有涉企案件办理经验的检察官常驻检察联络室，为企业提供法律咨询3件次、法律宣讲1场。做实“百名政法干警进百家企业”，深入企业引导企业在组织体系和制度体系、运行机制以及合规文化方面建立有效的管理体系，促进诉源治理。三是用好“非刑罚处置”机制，做好不诉的“后半篇文章”。充分适用刑法第三十七条规定的非刑罚处置机制，打破“不诉=不受处罚”的误解，最大限度提升犯罪社会治理效果。对依法作出不起诉决定的行为人，需要给予行政处罚或者行政处分的，发出检察意见书，督促相关主管机关依法依规作出处理，目前已发出检察意见书6份，并收到相关主管机关反馈的处理情况；视案件情况对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，目前已责令被不起诉人具结悔过3人次、开展训诫7人次。

二、落实少捕慎诉慎押过程中存在的不足

（一）新的司法理念深入人心不足。一方面，在不捕不诉案件作为重点监督评查对象的情况下，由于相关办案审批程序的反向钳制和容错机制的缺位，导致办案人员出于“消极避险”心理，对“少捕慎诉慎押”不敢用的现象仍存在，“可捕可不捕的捕、可诉可不诉的诉”的不良倾向复萌。另一方面，尽管检察机关已多次联合侦查机关、审判机关召开少捕慎诉慎押刑事司法政策研讨会，开展同堂培训，会签相关机制，但由于落实少捕慎诉慎押刑事司法政策目前仅列入检察机关重点任务，整体工作由检察机关一力推进，加之各自系统考核“指挥棒”指向不一甚至矛盾，导致“中间热、两头冷”，各方合力实际不足，司法理念同步转变效果还有待提升。

（二）相关配套措施建设不足。一是非羁押人员智能监管平台研发不能。面对当前取保候审仅有保证人、保证金两类担保措施，约束力不强的问题，信息技术“赋能”能够有效加强对非羁押人员的有效监管。多地检察机关已联合公安机关研发“非羁押码”、智能手环等非羁押人员实时监控智能系统。但丹棱县人民检察院作为基层检察机关，虽然多次主动对接先进地区“取经”，但碍于研发人员与支撑平台运行的后台大数据等基础条件欠缺，至今未能实现研发。二是社会调查评估委托渠道不畅。审查逮捕或审查起诉中，深入犯罪嫌疑人居住地村社、工作单位开展调查评估，有利于全面评价犯罪嫌疑人的社会危险性。由于司法行政部门只接受拟宣告缓刑人员的调查评估委托，对拟不批捕、拟不起诉人员的调查评估无法找到合适的受托机构，而基层检察机关在案多人少的现状下亦难以对个案逐一深入调查。三是刑拘直诉机制阙如。对于犯罪嫌疑人认罪认罚且符合速裁程序适用条件的轻微刑事案件，因缺乏刑拘直诉机制，造成不必要的报捕程序，不利于司法效率的提升，更不利于“少捕”的落实。

（三）社会公益服务与非刑罚处罚措施运用不足。“酌定不诉+社会公益”机制的落实，需要多个社会公益服务平台的协作，但因疫情、专业技能、安全风险等因素的影响，实际搭建的平台有限，导致社会公益服务的形式多样性不足、运用比例不足。如针对危险驾驶、交通肇事案件中相对不起诉人员较多，丹棱县人民检察院曾与交警大队衔接，试图搭建从事交通文明劝导的公益平台，最终因该项工作需一定时期的岗前培训，且存在参与人员自身意外风险、因交通引导错误引发交通事故风险，未能搭建成功。对于非刑罚处置措施，虽然刑法、刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》均对处置措施有了规定，但缺乏具体操作指引的规范化机制，导致适用比例有待提升。

三、进一步贯彻落实少捕慎诉慎押的对策建议

（一）加强组织领导，实现党委领导下的统筹推进

贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策是党和国家刑事司法政策落实中的一个环节，是所有司法机关、法律从业人员应当共同推进的一项任务。为系统、综合、统筹推进政策落实，坚持和加强党的全面领导，可以建立由党委政法委领导、检察机关主导的联席会议机制，发挥党委政法委总揽全局、协调各方的作用，促进审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关、律师形成良性互动。通过强化同堂培训的频次，丰富共同交流的形式，统一认识，进而促进司法尺度统一、衔接程序优化，合力推进少捕慎诉慎押刑事司法政策落到实处。同时，加强检察机关系统内的上下联动、左右协同，建立自上而下、跨区域协作配合的落实机制，解决好政策落实过程中的困难。如由省级或者市级检察机关与同级公安机关共同研发非羁押人员智慧监管平台，会签相应执行办法，解决适用非羁押措施的后顾之忧。

（二）科学设置考评，发挥检察管理的导向作用

一是科学设置不捕不诉案件的评查标准。对于不捕不诉案件的评查，应当制定切合实际、规范化的评查标准，并适度开展评查，避免多层次、多部门对同一案件重复性评查，减少承办检察官的工作负累。二是科学设置少捕慎诉慎押检察办案审批程序。避免针对不捕、不诉案件设置多重审核把关程序，适度简化审批流程，减少不必要的额外程序，为检察官大胆适用少捕慎诉慎押刑事司法政策进行制度性“松绑”，严格落实司法责任制工作要求和检察官权力清单。三是科学设置少捕慎诉慎押的考核指标。优化有关少捕慎诉慎押的考核指标设置，避免出现考核指标“打架”。如在要求检察机关引导侦查机关严把“源头关”、降低提捕率的情况下，侦查机关提请逮捕的犯罪嫌疑人已经经过一轮围绕社会危险性进行的筛选，再要求检察机关不捕率大幅提升，自是难以完成。同理，在严把审查逮捕关的情况下，开展羁押必要性审查虽有必要，但下达有关变更强制措施比例的考核指标则使检察官“巧妇难为无米之炊”。建议可以适当增加正向激励指标，充分发挥检察人员考核机制的“指挥棒”作用，设立检察官定期进行羁押必要性审查的考核指标，加强对延长羁押期限的实质性审查指标的考核。

（三）完善配套措施，推动司法政策的深入落实

一是建立容错机制。建议在《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第33条第1款规定的基础上，进一步明确审查逮捕、审查起诉、变更强制措施时，犯罪嫌疑人符合不予逮捕、不予起诉、变更强制措施的条件，司法办案人员作出不捕、不诉、变更羁押措施的决定或者建议后，出现被追诉人重新犯罪、脱逃、串供、妨碍作证等情形的，不能据此追究司法办案人员的司法责任和刑事责任。二是健全非刑罚处置规范化机制。刑法第三十七条虽然规定了非刑罚处置的种类，但对于哪种情况下进行何种非刑罚性处置、各类处置是否可以并列适用、处置的具体程序等均无明确规定。建议结合办案实际，制定切实可行的非刑罚处置工作指引，根据案件类型、犯罪原因、所侵犯的法益等情况，对非刑罚处置措施进行精细“分级分类”，细化处罚范围、标准、程序等。三是建立第三方社会调查评估机制。针对目前检察机关委托社会调查评估难的问题，建议借鉴未成年人检察工作的经验，建立委托第三方专业社工服务所开展社会调查评估的机制，由专业的第三方受托机构对犯罪嫌疑人既往表现、非羁押措施下可能对社区的影响等进行全面细致地调查评估，为司法办案提供重要参考。四是建立刑拘直诉机制。建议在严格规范刑事拘留期限适用的前提下，对于符合速裁程序适用条件的轻微刑事案件，公安机关不再对犯罪嫌疑人提请逮捕，而是在7天的刑事拘留期限内完成包括侦查、移送起诉、起诉在内的全部诉讼工作，在提升办案效率的同时，最大限度减少逮捕比例。