行政非诉执行问题研究

论文提要：

行政非诉执行是法院依行政机关申请，对既不行使权力又不履行义务的行政相对人的一种强制执行方式。行政机关申请法院执行的作法即在我国被称为行政非诉执行，该执行方式是我国行政强制执行中非常重要的组成部分。可以看出，行政非诉执行对保障我国行政管理维护公权力的运行的顺利进行起着非常重要的作用。我国行政非诉执行虽然经过近30余年的发展，且在实践中发挥了很大的作用，但是任何一项制度都不是完美的，行政非诉执行也不能例外。行政非诉执行存在着审查标准不明晰、行政非诉执行和解混乱和人民法院执行期限过长等问题。所以，笔者在总结学者研究成果和借鉴国外行政非诉执行经验的基础上，提出了一些完善我国行政非诉执行的举措，以期能够使该执行方式得到进一步完善，进而促进行政非诉执行案件高效执结。

主要创新观点：

行政非诉案件是行政执法机关对公民、法人和其他组织做出具体行政行为后，行政相对人在法定期限内既不起诉，亦不申请复议，又不自动履行或不完全履行义务，法院依行政主体或相关权利人的申请而对已生效的行政决定书、行政裁决书中确定的义务强制予以实现的制度。非诉行政执行权是司法权的重要组成部分，是人民法院依法保证行政机关具体行政行为得以实现的重要手段。能否及时地执行已生效的合法具体行政行为，直接影响到行政管理的效能和行政机关的权威性。本文结合笔者所在法院近五年来，行政非诉执行案件的收结案具体情况，并从行政非诉执行的审查、救济与执行三个方面，提出了一些完善我国行政非诉执行的举措，发现和提出非诉执行案件过程中仍存在的问题，探索完善非诉执行案件程序的合理性，为执行实践做参考。

关键词：行政非诉执行  行政诉讼法  行政强制法

一、行政非诉执行的现状与意义

（一）行政非诉执行的现状

行政非诉执行最早形成于我国改革开放初期，可以说是伴随我国市场经济体制转变而产生的，其形成并不是立法者科学设计的产物，更应该说是我国在探索新型行政执法方式的过程当中自发形成的。而与我国研究现状相比较，国外对行政非诉执行的研究已经形成了比较完整的理论体系。目前行政强制执行大致上可以分为两种方式：一种是以行政机关申请法院执行为主，行政机关自行执行为辅的方式，另一种是以行政机关自行执行为主，行政机关申请法院执行为辅的方式。总的来说，现如今只有极少部分的国家依然将行政强制执行权全部赋予行政机关，而绝大多数国家都是由法院和行政机关共同行使。

就近五年来的数据看，2018年我院全年非诉行政案件为9件，结案8件，结案方式4件终结、4件执行完毕；2019年我院全年非诉行政案件为14件，结案13件，结案方式1件终本、5件执行完毕、7件终结。2020年我院全年非诉行政案件为16件，结案16件，结案方式2件终本、8件执行完毕、6件终结。2021年我院全年非诉行政案件为14件，结案13件，结案方式1件终本、5件执行完毕、7件终结。2022年我院全年非诉行政案件为32件，结案31件，结案方式6件终本、13件执行完毕、12件终结。从数据可以看出行政非诉执行案件近年来呈增长的态势，究其原因主要是一些单位和群众法治观念不强，漠视行政机关对其作出的具体行政行为, 既不提出申请复议或起诉，也不及时、主动履行义务，致使非诉行政执行案件增多。正是随着案件数量的激增，也带来了许多新问题，从而引起了笔者对研究该类执行案件的意义的思考。

（二）行政非诉执行的意义

伴随着我国依法治国理念不断深入人心，行政非诉执行在促进行政决定顺利执行方面的作用愈加重要。在正常的行政管理中，行政机关通过行政活动要求行政相对人自觉履行行政决定所确定的义务是行政管理活动中的常态。但是无论国家如何强调必须遵守法律，行政相对人不遵守法律的现象仍会经常的发生。如果任由此种情况继续存在，则不能实现行政机关在行政管理中所追求的目的，不利于保护公共利益和维护公共秩序，亦是对守法或者按照要求履行行政义务的公民产生极大的不公，并且很容易形成群起效仿的现象。因此，为了既能够解决行政执行难的问题，又可以保护行政相对人的合法权益，就有必要探寻一种新的执行方式，能使法律和义务得以顺利的实现同时还可以防止行政权对公民合法权益的侵犯，这种方式在行政法上就称之为行政非诉执行。在该执行方式建立初期，我国的理论界和实务界都对其在认识上存在严重分歧，但随着《行政强制法》的实施，各界都开始对该执行方式予以肯定，而且形成了一种普遍的认同，即将大部分行政强制执行权赋予人民法院行使。在行政法上，行政非诉执行虽说只是行政管理中的一部分，但是其在实际应用中却发挥着不容小颇的作用。有学者统计，近四年笔者所在法院受理的行政非诉执行案件占同期受理的执行案件总数的逐年增长。由此可看出，行政非诉执行在实践中有着举足轻重的地位，所以十分有必要对该执行方式加以重视。

二、行政非诉执行的基本理论

（一）行政非诉执行的内涵

行政非诉执行虽说是我国行政强制执行中非常重要的一个组成部分，但在我国现行有效的法律、法规以及司法解释当中基本上找不到任何可以对何谓行政非诉执行进行权威性阐释的观点。因此，从某种意义上来说，行政非诉执行在我国并非一个十分严谨的法律用语，而只是我国对行政强制执行中行政机关申请人民法院执行方式的一个特有称谓。我国被认为可以作为行政非诉执行主要法律依据的是《行政诉讼法》第66条和《行政强制法》第53条的规定。正是因为有这两条规定的存在，所以即使在行政非诉执行的概念非常不严谨的情况下，我国司法实务界依然能够认同该种执行方式，并形成了 “以行政机关申请人民法院执行为原则，行政机关自行执行为例外”的理念。

（二）行政非诉执行的性质

当前，我国将得到法律授权的行政机关自行强制执行的方式归属于行政行为范畴，对于这种观点我国理论界和实务界已经基本上不存在异议，但对于行政非诉执行属于何种性质，却是众说纷纭。行政说认为我国行政非诉执行具有行政性。这种观点是从人民法院执行的内容或者前提出发的：第一，申请人民法院的强制执是指人民法院依据行政机关的申请对其己经生效的行政决定进行审查，并裁定执行合法行政决定地执行行为，其中，人民法院执行的依据是行政决定，所以部分学者将人民法院执行行政决定的行为归于行政权的实现过程。第二，在我国的台湾地区，学者们普遍的认为，法院之所以能够对行政机关移送的案件予以执行，是因为行政机关以行政主体的身份将案件委托于法院办理，所以法院对这类案件不可以有实体上的审查或者更改行政决定的行为，换而言之，法院只能依照行政机关委托文书的内容和强制执行法执行，因此基于代理原理，法院对行政案件的执行实质上仍然是行政机关的强制执行。第三，人民法院依照行政机关申请强制执行，实际上只是行政机关执行职能的延续，是以司法权保障行政权顺利执行的过程。结合说认为我国行政非诉执行具有司法和行政的双重属性。对于某一行为性质的判断，不能仅从行为主体或者执行内容作简单的形式判断。如同在行政委托关系中，如果行政机关将其职权委托于某事业单位行使，该事业单位以行政机关的名义作出的行为，从表面上看，行为主体是该事业单位，但我们不能因此而得出该行为不是行政行为的结论。所以笔者试从三权分立的方面对行政非诉执行性质进行分析。

三、行政非诉执行存在的问题

（一）行政非诉执行审查不明晰

根据我国《若干解释》第95条和《行政强制法》第58条的规定，申请人民法院强制执行的行政决定“明显缺乏事实根据”的时候，人民法院可以裁定不予执行，但个案中如工商局缺少的证据并没有达到“明显缺乏事实根据”的情形，所以应当裁定准予执行；而另一方则认为，个案中如工商局的行政处罚缺少了关键性的证据，属于“明显缺乏事实根据”的情形，故应当裁定不予执行。综上所述，我们可以发现，人民法院审查标准不明晰是使本案产生争议的主要原因。人民法院审查方式不适当。行政非诉执行的最终目的是维护行政决定的权威性和防止行政机关滥用行政权，并通过人民法院审查的方式判断行政决定的合法性。若人民法院在没有行政相对人进行质证的情形下，单方面进行书面审查，人民法院怎样能保证事实与证据的客观真实性，而且在很多时候，表面看起来非常完美的书面材料，其内容并不一定具有合法性。同时，当前的审查方式将会极大的削弱公众对司法权的监督，而司法权神秘化是产生不公平现象的根源。所以，更多的时候对行政非诉执行案件的审查只是做做表面文章而已，完全起不到审查应有的作用，浮于形式。

（二）行政非诉执行救济不到位

对行政相对人的救济不足。依照我国《行政强制法》的规定，大部分的行政决定要经由人民法院审查后才可予以执行，我相信这样规定的本意是为了更好的保护行政相对人的合法权益。然而，在实际的审查过程中，人民法院对行政机关的强制执行申请大多数情况下仅进行书面审查，行政机关与行政相对人都不能参与审查程序，因此在有限的人力与物力对大量的行政非诉执行案进行审查时，就可能使许多的存在违法情形的行政决定进入到执行程序，从而使得行政相对人的合法权益遭受严重的侵害，而且依照相关规定，经过人民法院强制执行的案件，行政相对人若对裁定结果不服的话，是不可以提起行政复议的，因为该裁定不属于行政行为；同时也不可以提起上诉，因为该裁定不属于诉讼行为，所以行政相对人只有依照《行政强制法》第8条和第68条寻求事后救济，即依法要求赔偿。但是《行政强制法》第56条在为行政机关设定了事前救济的方式之后，却没有为行政相对人设定事前救济的方式，这样是十分不利于保护行政相对人合法权益的。

（三）行政非诉执行过程不统一

《若干解释》第93条规定,人民法院的行政审判庭在作出予以执行的裁定之后，由人民法院的内部执行机构负责强制执行。这种为了实现“裁执分离”。行政非诉执行和解是指在行政非诉执行尚未结束时，当事人双方依照法定程序，在人民法院的主导下，可以就执行标的的部分或者全部，通过自愿协商的方式，达成和解协议，促使行政相对人切实履行义务以终结执行程序的活动。因此，若人民法院在办理行政非诉执行案件的过程中，同意双方当事人通过自愿协商达成和解，那么就会和行政诉讼中不能适用调解的原则产生矛盾。为了配合司法实践的需要，应当允许在行政非诉执行中进行和解。据笔者法院近五年来数据统计，2018年-2022年共受理了 85件行政非诉执行案件，最终裁定予以强制执行的案件有48件，执行和解的案件有35件，占行政非诉执行案件的近41.18%，由此可见执行和解在我国行政非诉执行中是十分常见的，所以非常有必要从理论和立法上对执行和解予以肯定，使之更好的发挥其作用。由于我国现行的法律、法规并没有对行政非诉执行案件能否进行执行和解作出明确规定，而且理论界与实务界对此问题也意见不统一，所以造成了我国人民法院在执行过程中做法不统一、执行和解混乱的局面。

（四）行政非诉执行期限过长

《行政诉讼法》第39条规定，行政相对人提起行政诉讼的期限是自知道具体行政行为之日起3个月内。由此可见我国行政机关按照《行政强制法》规定的程序申请人民法院强制执行，从行政决定生效之日起到人民法院强制执行裁定的做出，大约需要230个工作日，如果再加上双休日和法定节假日，时间最长可能要310日左右，这是一个非常漫长的过程。在这个漫长的过程中，行政相对人完全有足够的时间通过转移、隐匿或者销毁财产的手段来逃避人民法院的执行。这样就会产生如下一些问题：一方面就会降低行政机关的行政效率，使得行政机关经常会因为错失良机而增加执行的难度，更严重的则会导致某些行政决定不能被执行；另一方面也会使公共利益遭受严重的损害，进而影响到行政机关的威信和法律的尊严。

四、完善我国行政非诉执行的举措

（一）设立行政非诉执行听证制度

按照我国《行政强制法》第57条、第58条的规定，行政机关申请人民法院强制执行其行政决定时，人民法院一般情况下仅进行书面审查，而依据我国《若干解释》第95条和《行政强制法》第58条规定，仅在出现了 “明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的.因此，笔者认为，应当在我国行政非诉执行中设立听证制度，并通过立法对执行听证制度的适用范围、举行听证的条件、程序和评议等方面作出明确的规定，从而有效保护行政相对人的合法权益。执行听证制度是保障行政相对人能够参与到行政非诉执行过程中的重要手段，不论是在理论上还是在实务中都存在着非常重要的意义。在行政非诉执行中设立执行听证制度，虽然能够有利于对合法权益的保护和有效的阻止违法行政决定进入执行程序，但是要想使这些目的真正的得以实现，就必须制定一套完整的听证程序规则。所以，笔者认为需要对以下两个方面予以明确：第一，要确定听证适用的范围。第二，要明确听证的具体操作程序。对于听证的具体操作程序，笔者认为可以在借鉴《行政处罚法》、《行政许可法》中做法的基础上总之，将执行听证制度引入行政非诉执行中，可以说是行政非诉执行审查程序上的一重大突破，所以，应当通过正式的立法将执行听证制度予以确立。

（二）完善行政非诉执行救济举措

增加对行政相对人的救济措施。从救济阶段的角度看，我们可以将救济分为：事前救济和事后救济，而事前救济优于事后救济，这是毫无争议的。我国《行政强制法》第53条第3款明确规定，若行政机关对人民法院裁定有异议的，可以通过申请复议的方式进行事前救济，然而关于行政相对人的救济途径，却只能依据《行政强制法》第8条和第68条，依法请求赔偿，这是非常不合理的。这个时候，行政相对人已经丧失了争议权，行政决定由于经过了异议期，也具有了公定力和执行力。从这方面来说，不对行政相对人的救济问题作出相关规定是可以理解的。但是，当行政相对人对人民法院的执行裁定不服，而人民法院又没有尽到审查义务或者应该听取行政相对人和行政机关意见而没有听取就作出执行裁定的时候，行政相对人就只能等到执行完成后依法申请赔偿，这是不公平的，因为“迟来的正义即非正义”。也正是因为存在这种不公平的现象，所以到了人民法院强制执行阶段时，行政相对人就会对人民法院强制执行产生暴力抗法、殴打执法人员等激进的行为，这类问题，在房屋拆迁中显得尤为严重。因此，笔者提出以下两点建议，以期能够完善行政非诉执行中的救济体系，进而更有效地保护行政相对人的合法权益和保障合法行政决定的顺利执行。第一，当行政相对人对执行裁定不服时，则可以直接向作出执行裁定的人民法院申请复议，但在复议的期间，如果没有特殊的情况，则人民法院不停止对行政决定的执行。第二，行政相对人可以向有关机关提出申诉，提起申诉的时间是执行裁定发生法律效力后的两年内，以行政相对人发现原执行裁定确实存在错误为提起条件。也许对行政非诉执行中的救济体系进行完善，并不能够消除所有的在强制执行过程中发生的暴力反抗和对行政相对人侵权的行为，但我相信总会缓和一些矛盾以及减少一些对行政相对人合法权益的侵犯。

（三）创新行政非诉执行执行应用

创新行政非诉执行手段在行政执行中的应用。我国行政非诉执行存在人民法院强制执行持续的时间过于漫长的情形。若放任这种情况继续存在，则不仅会降低行政机关的行政效率，而且会阻碍行政非诉执行的顺利执行。因此，为了可以既有效的保护行政相对人的合法权益又能保障行政决定的顺利执行，笔者认为应当加强高科技手段在行政非诉执行中的应用。各地人民法院应根据自身情况创新执行方式以解决其在实际执行中遇到的一些问题。一是人民法院委托执行方式近些年来，我国的部分人民法院为了缓解行政非诉执行的办案压力，正在尝试将行政强制执行权委托给某些相关的行政机关行使。这种执行方式有点类似民法中的委托与受托关系，人民法院根据该种方式作出予以裁定执行后，就可以将裁定委托某些行政机关予以强制执行。二是执行令状方式。执行令状，是指行政非诉执行案件立案以后，人民法院在对行政机关作出的行政决定进行合法性审查的基础上，以人民法院签发法律文件的方式，将执行审查权和部分执行实施权予以分离，并将分离出来的部分执行实施权委托于相应的行政机关实施，以加快行政决定的实现，其类型包括督促履行令和调查令。该执行方式的关键是人民法院会发给行政机关一张执行令状，当行政机关取得执行令状后，就可以先去找当事人执行，如果当事人拒绝执行，则再由人民法院予以强制执行。三是人民法院执行、行政机关协助方式。该种方式是指在人民法院作出予以执行行政决定的裁定后，仍然由作出裁定的人民法院负责强制执行，但是可以根据案件的实际情况，允许行政机关参与到执行的过程中来，并在其中为执行工作的顺利进行提供一定的帮助与支持，从而减少人民法院在人力、物力等方面的压力，同时也可以使行政非诉执行的效率得以提高。在最近几年，该种执行方式在实践中变得越来越普遍。

冯劲豪