关于推进村（社区）法律顾问工作提质增效的路径思考

□ 付杨 韩燕瞳

　　
　　党的二十大报告明确提出“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”，这要求基层法治建设要围绕更好满足人民群众对美好生活的向往和日益增长的法律服务需求，通过大力弘扬社会主义核心价值观，加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。在这一背景下，成都市新都区作为四川省镇（街道）政府购买村（社区）法律顾问服务的省级试点区，率先探索并深化“71418”工作模式，积极推动基层公共法律服务从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。为进一步总结经验、剖析问题、优化路径，本文立足成都市新都区的实践案例，聚焦村（社区）法律顾问工作的提质增效开展专题调研，旨在为全省乃至全国基层法治建设提供可复制、可推广的经验借鉴。
　　
　　一、基本情况
　　
　　（一）试点背景与工作定位近年来，随着乡村振兴战略深入推进和基层社会治理需求升级，农村地区、城乡接合部的法律服务资源短缺、供给不精准、服务质效不高等问题日益凸显。2021年起，成都市新都区以两项改革“后半篇文章”为契机，承担省级镇（街道）政府购买村（社区）法律顾问服务试点任务，将村（社区）法律顾问工作定位为“基层依法治理的基石、乡村振兴的法治保障、群众权益的守护屏障”，通过制度创新破解基层法律服务“供需错配”难题。
　　
　　截至目前，新都区整合全区优质法律资源，共有10家律师事务所和2家基层法律服务所参与村（社区）法律顾问工作，累计指派了96名执业律师和2名基层法律服务工作者，担任全区184个村（社区）的法律顾问。村（社区）法律顾问工作已建立起较为完善的组织架构和运行模式。
　　
　　（二）核心模式与运行机制新都区首创并迭代升级“71418”工作模式，形成“四个转变”的运行框架。
　　
　　1.供给方式：从“统一委派”到“个性定制”。打破“一 刀切”经费分配模式，采用“因素分配法”，综合镇（街道）实有人口、矛盾纠纷量、信访案件数等指标测算经费，如大丰街道村（社区）法律顾问经费从改革前2400元/年/个提升至1.65万元/年/个；建立“司法局指导、财政局保障、镇（街道）购买、律所服务、村（社区）使用”五方机制，将法律顾问选择权下放至基层，实现“按需匹配”。
　　
　　2.服务内容：从“功能零散”到“系统集成”。制定《村（社区）法律顾问服务标准》，明确“七个一”服务方式（建立1个微信服务群、每季度1次法治讲座、1次村务审查、1次风险排查、每月不少于8小时现场服务、每年1份法治报告、1卷法治档案）和4类18项服务内容（法律审核、纠纷化解、咨询服务、普法宣传），同时拓展安全生产、土地流转、涉企法务等新增领域。
　　
　　3.服务力量：从“单线作业”到“多元融合”。构建“党组织+部门+社会”联动网络。推动律所党支部与村（社区）党组织结对，法院、检察、公安等45名专业人员组建“法律服务名录库”，培育1600余名“法律明白人”和高校志愿者队伍，形成“专业律师+基层骨干+社会力量”的协同服务格局。
　　
　　4.质量监管：从“终端考评”到“全程监督”。建立“事前签约备案、事中动态监测、事后奖惩激励”机制。事前严格把控法律顾问资质（服务村社区不超过3个），完成12家律所（法律服务所）98名专业人员备案；事中通过工作日志、台账按月监测服务数据；事后实行“自评+村社区测评+镇街考评”，将结果与续聘、奖惩挂钩。
　　
　　（三）覆盖范围与基础保障截至2025年，新都区184个村（社区）实现法律顾问全覆盖，建成184个公共法律服务工作室（含12个一类法律之家），推广“成都司法通”“云学法·云普法”等智慧平台，形成“线上+线下”“8小时内+延时服务”的立体服务网络。经费保障从改革前48万元/年提升至184万元/年，且差异化分配机制确保资金向治理难度大、需求旺盛的区域倾斜。
　　
　　二、取得成效
　　
　　（一）基层法治治理能力显著提升一是矛盾纠纷源头化解成效突出。试点以来，村（社区）法律顾问累计调解重大矛盾纠纷2086件，提供法律咨询4.15万人次，涉稳事件下降28.4%，实现“消未起之患、治未病之疾”的治理目标。
　　
　　二是村规民约与合同合规性全面强化。审查、修改村规民约660件，审查集体经营、土地流转等合同3351件，提供法律意见883条，有效避免因合同漏洞、村规违法引发的纠纷，保障基层事务“于法有据”。
　　
　　（二）乡村振兴法治支撑作用凸显一是重大项目推进保驾护航。法律顾问深度参与“泉印心都”等16个乡村振兴重大项目，助力完成投资5.29亿元，三河理想村登上《新闻联播》，夏河溪文创聚落林盘获评全国乡村振兴“十大案例”，为产业发展提供合规性审查、项目谈判等专业支持。
　　
　　二是民营企业法律服务精准对接。针对辖区民营企业需求，提供涉企法务咨询、合同审查等服务，帮助企业防范经营风险，推动“法治护航民营经济”落地见效，解决农村地区企业“找法难、用法贵”问题。
　　
　　（三）公共法律服务获得感持续增强一是服务便捷性与可及性大幅提升。184个公共法律服务工作室实现“抬头能见”，12348热线、智慧平台提供“触手可及”的线上服务，累计用户数达71891人，为群众提供线上服务1.4万人次，8小时外延时服务覆盖85%以上村（社区），破解“上班没时间办事、下班没渠道咨询”的痛点。
　　
　　二是群众满意度与法治意识双提升。村（社区）对法律顾问平均满意度达90%以上，优秀服务率稳定在81.86%以上；累计开展法治讲座983场，推送普法信息5433条，“法律明白人”队伍达1600余人，基层群众“遇事找法、解决问题靠法”的意识显著增强。
　　
　　（四）试点经验获多方认可推广新都区的实践被省司法厅专题调研肯定，被新华网、学习强国等平台刊发报道，“71418”模式被纳入全省基层公共法律服务改革参考案例，2022年省委改革办《四川改革动态》专题刊发其经验，为全省乃至全国基层法律服务供给侧改革提供“新都样本”。
　　
　　三、问题与成因分析
　　
　　尽管新都区村（社区）法律顾问工作取得显著成效，但调研中发现，随着基层需求升级和服务范围扩大，工作仍面临一些短板，主要集中在以下方面：
　　
　　（一）服务供给侧：质量与效果有待提升1.服务“不走心”，形式主义凸显。部分法律顾问存在“蜻蜓点水”式服务现象，满足于完成“签到、拍照、留痕”的形式任务，服务内容单一，多为被动接受咨询，缺乏主动性和创造性。其服务与群众真实、迫切的法律需求（如房产继承、劳动保障、电信网络诈骗防范等）存在脱节，“提供的不是群众想要的”，导致服务效果不佳，群众满意度低。
　　
　　2.能力“不对口”，群众工作能力欠缺。法律顾问精通法律条文，习惯于法庭上的法言法语，却不善于用群众听得懂的“方言土语”解释法律，比如，石板滩的客家人高达95%，不懂方言则难以解释相关问题。对基层情况不了解，不熟悉当地的风俗习惯、人情世故和历史遗留问题，提供的法律建议有时会“水土不服”，难以落地。年轻的法律顾问可能缺乏处理特定领域（如土地纠纷、集体经济、婚姻家庭）复杂问题的深度经验。服务多局限于简单的法律咨询和普法讲座，对于参与社区治理、审查合同、化解重大疑难纠纷等深度服务参与不足。
　　
　　3.服务人数基数过大，工作量超负荷。新都区目前常住人口159.9万人，常住人口排名前三的街道为大丰街道、新都街道和桂湖街道，村（社区）法律顾问数分别为11人、24人和23人，人均服务需求比高达1:3.63万人、1:1.15万人、1:1.20万人。这种“一对多”的宽泛服务模式，存在负责的社区过多、服务人口基数过大、面临工作量超负荷的困境。导致法律顾问精力分散，难以深入每个社区，使得服务只能停留在表面咨询，无法针对复杂需求提供深度、精准的法律支持，最终影响了服务的实际质量和效果。
　　
　　（二）需求与管理侧：意识与机制存在短板1.购买主体“管理意识不强”。一些镇（街道）将法律顾问工作简单理解为“花钱买了服务”，但“买了之后怎么办”思考不足。契约意识淡薄，未严格按照合同约定对服务方的履约情况进行精细化考核，管理流于形式，“日常监管”责任悬空。
　　
　　2.使用主体“宣传引导不足”。部分村（社区）对法律顾问工作的重要性认识不够，未能通过有效途径（如公告栏、微信群、社区活动）向居民广泛宣传顾问的职责、联系方式和服务时间，导致“群众知晓率”低，法律顾问“英雄无用武之地”。同时，在考核评分时，存在评价结果片面、不客观，无法真实反映法律顾问工作实绩的现象。
　　
　　3.考评机制“激励约束乏力”。目前的考核机制可能存在重“痕迹”轻“实效”、重“数量”轻“质量”的倾向。未能将群众满意度、矛盾化解成功率、服务创新性等关键指标作为核心考核依据。函件中提到的“提醒谈话”“约谈更换”等措施，若执行不严，容易形成“破窗效应”，对不合格的服务方难以形成有效震慑，对优秀的法律顾问也缺乏正向激励。
　　
　　（三）深层原因探析上述问题的根源在于：一是供需错配，法律服务产品的标准化供给与基层需求的个性化、多样化之间存在矛盾；二是动力不足，对于法律顾问而言，此项工作的经济回报相对较低，若缺乏社会价值和职业成就感的驱动，容易产生职业倦怠；对于镇（街道）而言，若未真正看到法律顾问带来的“治理红利”，则投入的管理精力自然有限；三是协同不畅，购买方、使用方、提供方三者之间的权责边界不够清晰，信息沟通渠道不顺畅，未能形成合力。
　　
　　四、村（社区）法律顾问工作提质增效的路径思考
　　
　　（一）优化资源配置，实现“供需精准匹配”一是动态调整资源布局。依据村（社区）人口规模、矛盾量、产业类型，建立“差异化资源配置模型”：针对不同街道法律服务需求，将需求量大的城市社区“1名顾问服务3个村社区”调整为“1名顾问服务2个村社区”，增设“涉企法务专项顾问”；对偏远农村地区，推行“1名主顾问+2名辅助顾问（‘法律明白人’）”模式，主顾问每月现场服务2次，辅助顾问负责日常基础咨询，同时提高偏远地区服务补贴（按城区标准的1.2-1.5倍），激励法律顾问主动下沉。
　　
　　二是建立“专业人才库”分类服务。联合律协、高校，组建“农村经济、企业法务、生态环保、知识产权”等专业人才库，针对土地流转、集体经济改革、乡村项目开发等复杂需求，实行“按需派单”；鼓励律所与村（社区）签订“长期服务协议”，将农村法律服务纳入律所社会责任考核，提升重视度。
　　
　　（二）强化能力建设，提升“服务专业深度”一是构建“专项培训+实践锻炼”体系。每年开展2至3次“乡村振兴法治专题培训”，邀请农业农村、自然资源等部门专家解读《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村集体经济组织法》，组织法律顾问参与乡村项目合规审查、重大纠纷调解等实践锻炼；建立“师徒结对”机制，由资深农村法律服务律师带教新人，提升实战能力。
　　
　　二是拓展“专业化服务清单”。制定《村（社区）法律顾问专业化服务指南》，明确土地流转、股权划分、项目合规等复杂事项的服务流程与标准；联合公证处、仲裁委，为法律顾问提供“公证对接、仲裁代理”等支持，打通“咨询－审查－代理”全链条服务，满足企业与群众深层次需求。
　　
　　（三）完善监管考核，压实“服务质量责任”一是建立“全链条考核指标体系”。调整考核权重，将“质效指标”占比提升至50%，新增“纠纷化解成功率、合同审查合规率、群众长效满意度（服务后3个月跟踪）”等指标；引入“第三方评估”，由高校、律所专家对服务质量进行独立测评，避免“人情分”。
　　
　　二是强化考核结果运用与动态监督。将考核结果与法律顾问续聘、律所评优、经费支付直接挂钩：对连续两年优秀的法律顾问，优先推荐为“人大代表、政协委员”；对不合格的，立即终止服务并扣减律所经费，且3年内不得参与政府购买服务；建立“服务质量黑名单”，对违规执业、敷衍服务的人员，纳入行业监管，形成“能进能出、优胜劣汰”的机制。
　　
　　（四）强化保障支撑，夯实“长效发展基础”一是加大经费保障与政策支持。推动将村（社区）法律顾问经费纳入区级财政预算并逐年增长（按人均法律服务需求增长10%调整），设立“专业化服务专项基金”，补贴复杂法律事项的服务成本；出台《村（社区）法律顾问参与基层治理激励办法》，将其纳入“法治新都”考核，压实镇（街道）与村（社区）的主体责任。
　　
　　二是营造“全社会参与”氛围。宣传推广新都区“法律明白人”“党建+法律服务”等经验，鼓励老干部、老教师参与基层法律服务；联合高校建立“实践教学基地”，吸引法学专业学生志愿者下沉，充实服务力量，形成“政府主导、社会参与、多元协同”的基层法律服务新格局。
　　
　　村（社区）法律顾问工作是建设覆盖城乡现代公共法律服务体系的关键环节，也是推进基层依法治理、助力乡村振兴的重要支撑。成都市新都区的实践表明，通过制度创新、资源优化、数字赋能，能够有效破解基层法律服务“供需错配”难题。未来，需进一步聚焦问题、补齐短板，以“精准化、专业化、智慧化、长效化”为方向，推动村（社区）法律顾问工作从“有效覆盖”向“优质覆盖”升级，为基层法治建设与乡村振兴提供更坚实的法治保障。
　　
　　作者单位：成都市新都区司法局