看守所新型派驻检察监督的发展与完善

成都市新都区人民检察院  曾辉  张晟诗

　　
　　【摘要】看守所作为司法体系中的重要一环，不仅是确保法律秩序得以维护的场所，也是保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的阵地。看守所检察的理论基础建设在尊重人权和监督与制约的基础上。但实践中，存在一是派驻检察虚化、派驻检察人员固化、履职弱化的问题。需要通过突出监督重点，明确监督责任、推进轮岗交流，优化派驻检察人员结构、加强派驻检察与巡回检察的衔接角度完善
　　
　　关键词：派驻检察、看守所检察、
　　
　　一、引言
　　
　　看守所作为司法体系中的重要一环，不仅是确保法律秩序得以维护的场所，也是保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的阵地。检察监督则可以有效地制约和监督看守所工作人员的行为，防止其滥用职权，确保被羁押人员的合法权益不受侵犯、法律得到正确的实施，从而保障司法程序的公正性。对于看守所的检察监督主要依赖于两种不同的形式，分别为派驻检察和巡回检察。前者是指检察机关在看守所内设立专门的派驻检察室,由派检察人员以定期常驻的方式监督看守所执法活动的行为。后者是则是指检察机关组织专门力量，在特定时间内对监狱、看守所等场所进行检察监督的工作模式，2018年6月，最高人民检察院先后在12个省（区、市）检察机关部署开展对监狱实行巡回检察试点工作。同年10月，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过《人民检察院组织法》，从立法层面确立了“派驻+巡回”的监管场所检察新模式。[ 杨春雷 万春主编《刑事执行检察业务》，中国检察出版社，p13]
　　
　　二、派驻检察监督的理论基础
　　
　　1.法治原则与人权保障
　　
　　保障人权是我国宪法一以贯之的重要立场，这一点可以从历次宪法的修订在不同程度上对保障人权原则的凸显上面得到确认。2004 年《宪法》修正案将“国家尊重和保障人权”确立为法律原则，将“尊重和保障人权”由党的要求上升到国家原则，2012 年修改的《刑事诉讼法》则是首部将人权保障原则加以落实的部门法。修改后的《刑事诉讼法》不仅在总的方面将“尊重和保障人权”作为刑事诉讼法的基本任务，且在具体的刑事诉讼制度上加以规定。“尊重和保障人权”写入《宪法》和《刑事诉讼法》是我国法治文明和人权保障事业的一大进步，也体现在看守所的监督工作中,可以说，看守所检察正是通过对在押人员监管场所的执法活动进行法律监督来保障被监管者的基本人权的。[ 魏建文.监所检察保障在押人员人权的法理阐释[J].中国人权评论]
　　
　　2.监督权与制约权的关系
　　
　　检察监督的法律监督权属性决定了检察监督具有独特性，“法律监督权能是一种督促和制约权能，本质上是一种建议权，最终效力的改变和发生取决于被监督单位自我纠正。”在派驻检察权行使的过程中，存在检察权刚性不足的问题，如果通过赋予检察机关处分权来解决，会从根本上违反检察监督法律监督权的权力属性，有违监督权设计的初衷。因此增强派驻检察监督的刚性，应当采取的措施不是增设处分权，而是应当通过非处分权的方式促使被看守所及其他被监督机关自觉接受监督。在我国看守所派驻检察制度的实践中，存在法律监督的建议履行义务和违反责任的承担不明确的制度设计缺陷，必须加强这些方面的改革，完善看守所检察监督的制度设计。
　　
　　三、看守所检察监督的现状与问题
　　
　　1.当前看守所检察监督的基本状况
　　
　　对看守所进行派驻检察监督的主体是派驻检察室，由派驻检察人员行使监督职权。1954 年 9 月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》，增加了检察机关行使职权的对象和义务的内容，规定人民检察院对刑罚执行和劳动改造机关是否合法进行监督。在经历半个多世纪的发展后派驻检察有两种组织形式，一是派出检察院，二是派驻检察室，以派驻检察室为主，本文也以讨论派驻检察室为主。我国检察机关对 3684个监管场所派驻检察，占全国监管场所的 94.8%。
　　
　　年颁布的《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》，将派驻检察室定位为：派驻检察室受派出它的领导，各项检察业务均由派出它的检察院监所检察处、科指导。《人民检察院巡回检察工作规定》在第 17 条有相关规定，在配备数量上，要求派驻看守所检察室至少配备二名检察人员，且应当至少有一名为检察官，在工作时限上，要求每位派驻检察人员每月不能低于二十个工作日，同时还规定派驻看守所检察人员的三年轮岗交流制度。
　　
　　年人民检察院新《刑事诉讼规则》在十四章专门规定了看守所检察监督工作的范围，包括收押出所检察、教育管理活动检察、留所服刑检察、重大案件侦查终结
　　
　　前讯问合法性核查、羁押管理活动审查等。
　　
　　2.存在的问题与挑战
　　
　　一是派驻检察虚化。看守所派驻检察人员在法律规定的范围内可以通过检察建议和纠正违法意见两种形式行使监督职权。在实践中，大多数的看守所会认真对待检察建议与纠正违法意见，及时纠正违法行为，但是必然也存在不接受监督，不纠正的情况。相关法律规定，不接受检察监督的，应当追究相应责任，但是这种责任追究机制相对来说不完善，在实践中往往难以追究直接责任人的相关责任，检察建议与纠正违法意见无法发挥应有的效用。一方面，看守所派驻检察制度的法律规定本身法律层次较低，另一方面由于纠正违法意见和检察建议规定主要是原则性的，这就导致就这个违法意见和检察建议刚性不足。纠正意见和检察建议发挥的是识别功能，即识别到违法行为，但是无法发挥应有的纠错功能。纠正意见与检察建议能否达到效果的“主动权”掌握在被监督人的手里，“乞讨式监督”让派驻检察人员面对被监督人时缺少监督的底气，纠正违法意见与检察建议无法发挥原有的纠错功能，大大减损了派驻检察监督的实效性。
　　
　　二是派驻检察人员固化。派驻检察室的办公场所在看守所内，派驻检察人员能够深入看守所的第一线，近距离的监督看守所的各个场地和活动，取得第一手资料，起到巨大的便利作用。但是派驻检察室的物质需求等对看守所具有依赖性，而且派驻检察人员与看守所监管民警每天工作生活中在同一个环境中，这就使得派驻检察人员与监管民警的关系更为亲密，互相就如同事一般，存在“熟人监督”的风险，导致派驻检察流于形式。派驻看守所检察的工作内容非常多，不仅要负责日常的监督，还有重大案件侦查终结前讯问合法性核查等业务需要开展。且看守所在押人员数量众多，法律规定一个看守所应当不少于两人派驻检察。派驻检察人员要进行每日检察、制作“一志一账六表”、每周约谈等，每日的日常监督工作已经足够繁杂，极少时间和热情去做有效的开创性工作。为进一步推进检察业务水平，近些年我国大力推进智慧检务建设，力求为检察业务插上科技“翅膀”。智慧检务建设利用大数据、区块链等技术，协同办案，提高信息水平，这就要求派驻检察人员具备这些运用这些高新技术能力，派驻检察人员配备不足，在传统业务上已经显得“吃力”，更不用说新业务和新要求更是难以满足，长此以往，一些检察职权形同虚设。
　　
　　三是履职弱化。首先，派驻检察人员在面对监管民警尚未构成犯罪的违法行为时只能启动纠正程序，也就是说只有参与权没有决定权，无法强制要求监管民警纠正违法行为。相对来说，派驻检察监督权与看守所监管权难以抗衡。纠正意见和检察建议是派驻看守所检察监督的主要手段。以纠正意见为例，纠正意见适用范围多达三十余种，适用范围越来越广，对刑罚执行活动和监管活动的违法情况提出的就纠正意见适用数量也逐年上升。但是在实践中，纠正意见的实际效果并不理想。大多数纠正意见需要被监督者的主动认可和配合，如果被监督者愿意重视并予以纠正，纠正违法意见的效果就可以达到。如果被监督者不愿意配合，派驻检察人员的监督权实际被落空。许多被监督者仅仅回复一份“回函”即视为对纠正意见“有所交代”。
　　
　　四、完善看守所派驻检察制度建议
　　
　　1.突出监督重点，明确监督责任
　　
　　赋予驻所检察人员广泛的调查权与检察机关的法律监督地位相符，驻所检察人员发现任何违法线索，都有调查权，可以开展调查、收集证据。对于解决超期羁押，赋予驻所检察人员广泛的调查权，驻所检察人员可以随时进入看守所上审查羁押手续是否合法，是否存在延期羁押、不及时换押等情形。对于处理在押人员的申诉、控告，如果不展开调查核实，就难以保障在押人员的合法权益，在有充分的依据时，按照法定的程序开展调查，发挥“驻”的优势。驻所检察人员行使调查权，可以要求相关部门和个人配合，提供证明材料或者相关线索。赋予驻所检察人员广泛的调查权，防止检察监督流于形式，发现羁押中的深层次问题，有效纠正看守所的违法行为。
　　
　　在明确纠正违法通知书与检察建议效力的同时，也应当进一步明确纠正违法通知书与检察建议适用的条件和程序，细化相关的规定，同时规定，看守所在收到驻所检察官的监督决定后，应当在五个工作日内查明具体情况，对检察机关作出回复。对于派驻检察的监督决定和看守所的整改情况应该做好分门别类，建立详细的监督档案，以便做好备案审查工作。这样才能保证监督的效果，否则就会使纠正违法通知书和检察建议成为“一纸空文”，无法保证监督落到实处。
　　
　　2.推进轮岗交流，优化派驻检察人员结构
　　
　　针对派驻检察人员人少和工作量过大问题，可以通过规范人员编制和岗位轮换制度解决。首先，合理配置刑事执行检察部门人员编制。在人员配置上要体现灵活性，可以根据本地看守所在押人员的数量，基层检察院办案数量等情况适当增加派驻检察人员的数量。同时积极落实岗位轮换制度。比如可以规定尚未入额的检察官助理，每两年在不同的岗位之间轮换，入额的检察官可不必轮换。为检察部门注入新生力量的同时，加大不同业务部门之间的交流力度，提升刑事执行检察部门能力的全面性、科学性。还可以规定 35 岁以下的年轻干警原则上应当到派驻检察室工作一年以上，采取每月轮换一次的方法，让他们承担相应的工作任务，优化监督办案人员配置，将派驻检察室作为培养干部，扎根一线的重要凭条。
　　
　　各地检察机关应当不断提高检察人员的专业水平和职业素养，进行定期交流和培训，同时设定一定的资格条件。首先，应当安排一些具有相当检察经验的检察干警分享自己的检察经验，为资历尚浅的检察干警提供帮助和解惑，提升他们监督办案的能力。其次，为检察室主任设定一定的资格条件，比如必须具备法律职业资格证书，担任者应当是且有一定的检察经验的科级以上干部。最后，为应对新形势下“智慧检务”带来的信息化挑战，增加大数据信息平台的应用程度，专门对相应岗位的检察人员进行操作统一业务应用系统专业培训。不仅仅是对年轻的检察干警进行培训，也要对相对年老的检察干警信息技术培训，从而培养一批熟练运用大数据、人工智能等技术收集数据、分析数据、处理数据的检察人员，提高整体检察人员的技术能力，提升他们发现重点线索的能力，增加监督的有效性。
　　
　　3.加强派驻检察与巡回检察的衔接
　　
　　探索“派驻+巡回”检察的模式，应当发挥“驻”的便利和“巡”的优势，实现二者的有效衔接，如果二者不能有效衔接就难以形成对看守所检察的监督合力，达到“1+1＞2”的效果。首先，可以加强巡回检察开展前的工作对接。派驻检察人员要充分发挥“探头”作用，在开展巡回检察前，派驻检察室应当将日常检察监督情况做好总结，通报给巡回检察组，以便明确监督重点，共同分析问题，优化巡回检察时间配置和力量配置。其次，建立派驻检察与巡回检察协作机制。巡回检察期间，派驻检察室根据巡回检察工作的需要，全程协助、提供信息、参谋建议，建立“一起沟通对接、一起分析案情、一起调查核实”的“三个一起”协作机制，破除派驻检察“熟人熟事、一团和气”的碍于情面的监督局面。但是对于看守所监管人员职务犯罪的调查，可以视案件情况决定是否需要派驻检察人员协助。最后，要抓好巡回检察后检察成果的运用。巡回检察结束后，应当将检察成果通报派驻检察室，实现检察成果共享，派驻检察根据巡回检察反映的监督问题，督促看守所进行整改，后续跟踪监督，对拒不整改的严肃问责，共同加强分析研判，提出对策建议。[ 《监狱巡回检察开展方式样本分析与完善建议》刘福谦;刘灿敏《人民检察》]
　　
　　发挥巡回检察的制约监督作用，以巡回检察倒逼派驻检察监督，实现看守所检察机关的内部互相监督。《人民检察院监狱巡回检察组》规定，在开展巡回检察的过程中，应当一并检查“派驻检察人员工作情况”，相当于为派驻检察人员增加“考评机制”，如果“不合格”，派驻检察人员将被追责，以司法责任追究的方式“倒逼”派驻检察人员公正司法。派驻检察的工作更日常、琐碎，日复一日可能已经对检察监督方式“麻木”，难以通过自身发现的工作模式弊端和工作薄弱点，巡回检察通过外部监督的方式，发现派驻检察的问题，促进派驻检察人员提高检察监督意识、创新检察监督模式，提升检察监督工作水平。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]张明楷.宪法与刑法的循环解释[J].法学评论,2019年第1期；
　　
　　[2]监所检察制度的系统化改革，高一飞，广西大学学报(哲学社会科学版)，2022年，
　　
　　[3]魏建文.监所检察保障在押人员人权的法理阐释[J].中国人权评论；
　　
　　[4]《监狱巡回检察开展方式样本分析与完善建议》刘福谦;刘灿敏《人民检察》；
　　
　　[5]杨春雷 万春主编《刑事执行检察业务》，中国检察出版社.