浅析反腐倡廉中党规和国法的衔接与协调

□ 习洁 杨子均

　　
　　在我国反腐倡廉制度体系中，国法和党规不可或缺与替代，它们相互协作、补充、促进和强化，共同构成了我国反腐倡廉制度体系的有机整体。要使这套制度体系起到“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐倡廉效果，除了要完善国法和党规的制定、实施与遵守外，还要做好国法与党规这两套不同规范体系之间的衔接与协调。
　　
　　中国共产党在领导革命、建设和改革的伟大实践中探索形成了独具特色的反腐倡廉制度体系。这套制度体系包括反腐倡廉的国家法律和反腐倡廉的党内法规两大部分（简称“反腐国法”和“反腐党规”）。反腐国法是我国反腐倡廉制度体系的主体，遵循法律反腐的制度逻辑，反腐党规是我国反腐倡廉制度体系的重要部分，遵循党纪反腐的制度逻辑，它们属于两种不同的规范体系和治理体系，有着不同的立法机构、法律效力、适用对象、实施方式和实践效果。在我国反腐倡廉制度体系中，国法和党规不可或缺与替代，它们相互协作、补充、促进和强化，共同构成了我国反腐倡廉制度体系的有机整体。要使这套制度体系起到“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐倡廉效果，除了要完善国法和党规的制定、实施与遵守外，还要做好国法与党规这两套不同规范体系之间的衔接与协调。
　　
　　党规和国法在立法中的衔接与协调。立法是前提和基础。党规和国法的衔接与协调首先要做好在制定反腐倡廉的国法和党规中的衔接与协调。具体包括：（1）立法机构间的衔接与协调。反腐法律由全国人大常委会制定，而反腐党规由党中央及中央纪委制定。不论是全国人大常委会在制定反腐法律时，还是党中央和中央纪委在制定反腐党规时，都要注意加强与对方的衔接，做好在反腐倡廉立法方面的协调工作；（2）立法程序上的衔接与协调。国法的制定相对规范而繁琐，党规的制定相对灵活而快捷，但不管是国法还是党规，它们的制定都遵循广泛调研、草案起草、审议通过、公布生效等程序和环节。因此，全国人大常委会或党中央在制定反腐倡廉国法和党规时，要注意加强在调研、起草、审议、公布等环节的衔接与协调。比如：一起探讨和交流新形势下腐败的各种现象、类型、特征及规律；把拟定的草案发给对方征求意见建议；邀请对方机构的立法人员旁听草案的审议；尽可能同时制定公布规范某种腐败现象的法律和党规。（3）立法内容上的衔接与协调。国法和党规是两种不同的规范体系，在反腐倡廉中，它们有着各自不同的适用对象、效力和作用方式，一方面要使国法和党规在适用对象、效力和作用方式上区分开来，避免重复立法与职能交叉，一方面又要使它们在适用对象、效力和作用方式上相互衔接与协调，形成反腐倡廉效果上的协同与互补。具体来说，反腐法律侧重于规范国家和社会中的公共权力及其行使，并运用国家强制力对滥用公共权力的比较严重的腐败行为进行制裁，从而在全社会形成一种“不敢腐”的廉洁效果。轻微的社会腐败、党员的思想道德腐化，国法不予以规范和制裁。而党规反腐，侧重于对作为领导党和执政党的中国共产党的建党宗旨、理想信念、组织纪律、权力行使等进行规范，并通过对党内一些轻微的违反党规党纪、理想信念淡薄、滥用权力、生活腐化的党员干部进行批评教育和纪律处分，从而在党内形成“不能腐”与“不想腐”的清廉氛围。党员和党的干部的严重腐败行为，主要受国家法律的制裁，党规的处分是在先的。法律惩治的威慑效应使行使权力的领导干部“不敢腐”，这有利于纯洁和净化党内风气；反过来，党规织密权力使用的制度之网，使党的领导干部没有了腐败的空间，从而在制度上实现“不能腐”，再加上广泛深入的理想信念宗旨教育使广大党员干部形成了“不想腐”的思想动机，这就从源头上消除了腐败产生的土壤。
　　
　　党规和国法在执法中的衔接与协调。在我国反腐倡廉制度体系中，执行反腐国法的机构包括各级行政机关，以及专职的各级纪检监察部门等，而执行反腐党规的机构是各级党组织、各单位党委以及各级专门的纪律检查委员会。在我国，行政监察与党纪检查两个机构合署办公，组成纪检监察机构。因此，反腐国法和反腐党规在执行中的衔接与协调，集中体现在三个方面：（1）各级纪检监察机构内部行政监察和党纪检查两种职能的衔接与协调。各级纪检监察机关是专门的行政监察和党纪检查机关，它兼有对行政机关权力行使的监察职能和对各级党组织、党员干部的党纪检查职能，而这两种职能的依据是不同的，一是监察法等国家法律，一是党章以及各种党内法规，但它们有着一致的目标追求，就是监控权力的行使、预防滥权腐败的发生。因此，衔接和协调好纪检监察机构内部两种职能之间的关系，是履行职能的前提。（2）各级行政机关、各单位内部行政监察和党纪检查两种职能的衔接与协调。在我国，党是领导党，因此，各级行政机关、各个企事业单位都有党组织在履行领导职能。这样，在各级行政机关、各企事业单位中既有监督行政权力行使的监察部门，又有监督党规执行的纪检部门，这两种职能也大多合署组成纪检监察部门，里面同样存在行政监察和党纪检查两种职能的衔接与协调，而且这些衔接与协调更加具体而实际。（3）各级纪检监察机关和各级行政机关、各企事业单位纪检监察部门间的衔接与协调。各级纪检监察机关是专职机关，通过向各部门各单位派驻人员、组织检查、开展巡视、调查处理等方式对各级行政机关、各企事业单位的纪检监察工作进行指导和督促，而各级行政机关、各企事业单位的纪检监察部门是上级纪检监察机关的派驻机构和执行部门，具体行使对本单位的纪检监察职能。
　　
　　党规和国法在司法中的衔接与协调。在我国现行制度中，司法指国家法律的适用，即国家司法机关依照法定职权和程序，运用法律处理案件的专门活动。适用党规对违纪违规行为的查处，主要由各级党组织及其纪检部门进行，但党组织的纪检部门不是司法机关，所以党纪违规查处不属于司法范畴。国法的适用因其国家强制性实行机构职能分工并遵循司法程序，侦查、起诉、审理由不同机构进行。腐败犯罪的查处就遵循这样的司法程序。而党纪违规的查处就没有这样的职能分工与程序。对党的领导干部比较严重的违纪行为，纪委一般运用留置方式查明违纪（包括腐败）事实，构成犯罪的移交国家司法机关追究法律责任。而对一般的党规违纪，查明事实后，依法依规给予相应的党纪处分，违纪查处程序相对比较简单。国法和党规在司法中的衔接与协调主要涉及三个方面：（1）信息共享与案件移交：党的纪检部门在查处党规违纪中，发现了违法犯罪的线索，要及时移交司法部门追究法律责任，而国家司法机关在司法中发现是党员和党的干部违法犯罪，也要及时告知相关党组织进行党纪处分。（2）留置中的司法介入：纪委在侦查领导干部的违纪违法行为时，司法机关可以提前介入，协同纪委一起参与案件的办理。（3）违纪查处司法化：党纪处分尽管不具有国家强制性，但对一个党员的政治生命来说影响是巨大和深远的，因此党纪处分务必客观公正准确，为此，纪委适用党规查处违纪行为，也需适当借鉴司法机制，实行职能分工，并建立健全申诉、回避等相应的党纪查处程序。
　　
　　党规和国法在守法中的衔接与协调。遵守法律法规是每个公民的基本义务，遵守党章党规是每个党员的基本义务，因此，就反腐倡廉来说，国法和党规在守法中的衔接与协调相对简单，就是对每个普通公民来说，需要做到遵守国家法律法规关于反腐倡廉的有关规定，而对每个党员来说，则不仅要遵守国家法律法规的相关规定，还要遵守党内法规关于反腐倡廉的有关规定。
　　
　　作者单位：西南交通大学马克思主义学院本文为西南交通大学科学研究基金（廉政与治理专项）“新时代党内法规与国家法律协同反腐研究”、川酒发展研究中心项目“新生代大学生酒类消费调查研究”、四川省软科学项目“以‘双一流’建设为引擎，推动四川高等教育整体实力提升研究”的阶段性研究成果。