构建规范性文件备案审查延伸监督制度的必要性探讨

　　一、问题的提出
　　
　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）明确了地方人大常委会有权对本级人民政府进行监督并对其不适当的决定予以撤销，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第二十九条也明确规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定”。可见，对规范性文件进行备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是县级以上各级人大常委会监督工作的一项重要内容。
　　
　　结合备案审查制度的法律依据与各地实践来看，地方人大常委会规范性文件备案审查制度通常是指制定机关将规范性文件向备案机关进行报备，审查机关基于被动或主动的方式对规范性文件进行审查并作出相应处理的一种法律监督机制。
　　
　　当前，规范性文件备案审查工作仅停留于文本备案审查，但规范性文件真正的效力体现在实施，而非文本层面，规范性文件发布实施一定时间后，方能真正体现其制定效果和对利益关联方的影响。因此，为更加全面地掌握规范性文件实施一段时间后的效果和社会影响，弥补当前备案审查制度之不足，笔者认为有必要在原有备案审查的基础上进行延伸监督，即构建规范性文件备案审查延伸监督制度，以确保规范性文件施行政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
　　
　　二、必要性论证
　　
　　（一）实现立法目的的需要
　　
　　作为规范性文件备案审查制度的法律依据，《组织法》与《监督法》均在不同程度上赋予了地方人大常委会对规范性文件进行监督的权力。《组织法》第四十四条第六、七、八项分别规定了地方人大常委会有权行使的部分职权为：“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”、“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”与“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。《监督法》第二十九条也明确规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”此外，《监督法》第三十条对可予撤销的几种“不适当的情形”作出了规定：一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律、法规规定相抵触的；三是有其他不适当的情形，应当予以撤销的。
　　
　　由此可见，《组织法》和《监督法》虽未直接对规范性文件备案审查的范围、标准、程序、整改及追责等事项进行规定，但从广泛意义上为地方人大常委会对其进行监督赋予了权力来源。从其立法精神可知，现有规范性文件备案审查制度仅止步于文本审查层面，并不足以充分实现“监督本级人民政府工作”与“撤销本级人民政府不适当的决定和命令”的立法目的，因“监督”应是实质性的监督，而如何认定“不适当”也需要对规范性文件进行充分审查与调研之后才能下断论。因此，在现有规范性文件备案审查的基础上进行延伸监督，有助于更好实现立法目的。
　　
　　（二）完善人大监督职能的需要
　　
　　目前，《组织法》与《监督法》对地方人大常委会的监督职能已有规定，但正如上文所述，这些规定大多是框架性的。现行规范性文件备案审查制度并不足以完整体现地方人大常委会对规范性文件的监督职能，尤其是在规范性文件实施后的社会效果层面缺乏后续有力的实质监督，容易使人大的监督职能流于形式。
　　
　　从理论上讲，任何制度都绝非单纯产生于某一理论，而须以现实为基础，理论是制度之精神生命，现实是制度之血液营养，二者缺一不可。因此，对于现行的规范性文件备案审查制度进行审视，其也应同时具备理论性与现实性这两重因素。由于现实是随着社会发展而不断变化的，根植于现实之上的制度也应不断更新，又需在现实环境要求下更新，这就为备案审查延伸监督制度的构建提供了理论基础。
　　
　　（三）保障公民、法人和其他组织合法权益的需要
　　
　　从规范性文件的性质与定义上来看，其是由国家机关制定并公布，在一定范围内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，是治理国家、管理经济、文化各项事业的重要手段，且具有一定的法律效力与社会影响力。笔者认为，规范性文件虽不是《立法法》所规定的法的形式，但较之正式的法律法规，规范性文件的地域性更加突出，这一特点使得规范性文件更需贴合社会实际。况且，规范性文件在本地区具有普遍约束力和反复适用性，关乎经济社会发展全局和人民群众根本利益。从规范性文件的制定目的来看，是为了进行社会管理以及维护社会秩序。因此规范性文件也应当符合社会公德，尤其是各地的风俗习惯不尽相同，在制定规范性文件时应当充分结合当地的实际情况，因地制宜，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　
　　三、结论
　　
　　规范性文件的上述特性无疑加大了对其进行监督审查的难度，现有备案审查制度止步于文本审查，无法对其实施一段时间后的法律效果和社会影响进行实质性审查，不足以达到监督要求。而备案审查延伸监督制度的建立能在一定程度上弥补这一不足，在规范性文件实施一定时间后，对其在实施过程中是否与当地实际情况相抵触，自由裁量是否得当，能否实现制定目的等方面进行延伸监督，促使国家机关制定的规范性文件更加贴合社会实际，进而从根本上维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定。
　　
　　规范性文件备案审查延伸监督制度的构建，是对现行规范性文件备案审查制度的补充与完善，丰富了地方人大常委会的法律监督形式，进一步完善了人大监督职能。
　　
　　（供稿单位：安岳县人大常委会监察和司法工作委员会）