切实解决执行难中“送拘难”问题探析研究

四川省广元市朝天区人民法院  刘勇
　　
二○二二年九月八日

　　
　　论文独创性声明
　　
　　本人声明所呈交的论文是我个人独立独立调研近年来本辖区执行案件基本态势、分析分析数据得出的结论。尽我所知，除文中已经表明引用的相关政策、文件精神外，本论文不包含任何其他个人或集体，已经发表或撰写过的研究成果。对于本文中所引用的外部资料，均已在论文中作了说明，并致以谢意。
　　
　　作者简介：
　　
　　刘勇，男，1989年4月6日生，毕业于哈尔滨工程大学船舶与海洋工程院，大学本科学历，2020年1月至今，广元市朝天区人民法院司法警察大队派驻执行局任司法警察。
　　
　　以下正文：

　　
切实解决执行难中“送拘难”问题探析研究

　　
　　论文提要：
　　
　　为贯彻落实十八届四中全会关于切实解决执行难的决策部署，最高人民法院2016年3月在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年间基本解决执行难问题”。近年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在各地各有关部门共同努力下，执行工作取得了显着成效。同时，一些制约执行工作长远发展的综合性、源头性问题依然存在，这其中司法拘留“送拘难”问题一直是奋战在一线的执行干警比较困扰的问题。造成“送拘难”的原因时多方面的，它已经严重制约了切实解决执行难的这一历史性工程的进度，我们有必要就“送拘难”的形成原因作出研究，对症释药努力克服，为切实解决执行难这一历史性难题添砖加瓦。（全文共计6254字。）
　　
　　创新观点：
　　
　　以四川某基层法院实际案例为依据，从用历年司惩案件立案数量趋势着手，从主、客观多方面分析制约本地区“送拘难”的主要原因及表现形式，有针对性的提出对策。
　　
　　切实解决执行难中“送拘难”问题探析研究
　　
　　摘要：切实解决执行难是十八届四中全会给人民法院提出的历史性任务，而这其中“送拘难”问题尤为突出，这不仅 伤害了胜诉当事人的合法权益，更是对法律权威的挑战。形成这一问题的原因时多方面的，有外部联动机制不健全，法院“找人”手段匮乏、低效的客观原因，也有内外部程序对接中重规累矩、自身队伍建设等主管原因。本文从畅通联动格局，大数据“找人”、科学简化送拘流程，避免程序重规累矩、完善拘留所软硬件设施，完善相关法规、持续深化司法体制改革，创新执行管理，加强执行队伍建设、加大执行工作宣传力度四个角度探讨了解决问题的可行性。
　　
　　关键词：执行难、送拘难
　　
　　2019年7月1日中央全面依法治国委员会印发了中法委发[2019]1号文件《关于加强综合治理从源头上切实解决执行难问题的意见》。文件强调，为深入贯彻落实党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”、“依法保障胜诉当事人及时实现权益”重大决策部署，进一步健全完善综合治理执行难工作大格局，确保切实解决执行难目标实现，要求各级法院加强执行难综合治理，夯实人民法院执行力量的基本盘，整合跨域执行联动机制，进一步提升人民法院工作质效，加强人民法院执行工作。
　　
　　一、切实解决执行难中的送拘难既是历史使命又是现实需求
　　
　　人民法院执行工作的重要属性就是体现在其强制性，法律赋予人民法院动用强制力确保生效法律文书变成“真金白银”的权力，这是是维护胜诉当事人合法权益、实现社会公平正义的最后防线。做好执行工作、切实解决长期存在的执行难问题，事关全面依法治国基本方略实施，事关社会公平正义实现，具有十分重要的意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容，作出重大决策部署。近年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在各地各有关部门共同努力下，执行工作取得了显着成效。同时，我们也应当清醒的认识到，多重矛盾性问题依然存在，严重制约了人民法院进一步提升执行工作质效，这其中司法拘留“送拘难”问题一直是奋战在一线的执行干警比较困扰的问题。
　　
　　人民法院执行工作中的司法拘留，是最严厉的强制措施之一，主要是指对拒不履行生效判决、裁定行为的被执行人采取的一种刚性强制执行措施，但在实际工作中这一强制措施却未充分发挥出实际效力。以四川某基层法院为例，2018年到2021年这四年间，司惩案件数量分别为35件、43件、17件、13件，案件数量逐年下滑，2022年虽还有一个季度，但到目前为止，立案仅2件，下滑趋势进一步加大。而在这几年间该基层法院的执行案件数、终本案件数、执行到位率等指标都或多或少的有负向趋势。究其根本，执行难，难在“司法送拘难”。
　　
　　二、送拘难的具体表现情形
　　
　　（一）、控制被执行人难
　　
　　改革开放几十年来，我国的经济取得的长足发展，四川又作为劳动力输出大省，人口流动性巨大， 户籍人口和常住人口数量出入巨大，这给执行工作中“查人找物”带来了艰巨的挑战。当人民法院依法对被执行人作出司法拘留决定时，决定能否实际送拘成功的先决条件是实际控制被执行人，如果不能实际控制被执行人，那么我们在讨论将被执行人送拘就无异于无米烹炊、缘木求鱼。执行送拘难，很多时候难在根本就未能对被执行人取得实际控制。
　　
　　1、公安机关临控措施缺位造成控制被执行人难
　　
　　对于外出流动性被执行人当人民法院作出司法拘留决定时，如何将被执行人实际控制并送拘，主要依赖公安机关的临控措施，人民法院并不具有利用相关技术设备的权力对被执行人的有效行踪加以掌控。目前我国尚未建立全国性的平台和机制，让人民法院在适当范围内获取被执行人的大数据信息，这就造成了地方各自为政，与当地的相关大数据管理部门建立工作联系，但是这种工作机制存在标准化差异、效率低、长效性、管理分工等一系列的问题。
　　
　　以四川某基层法院为例，上级中级人民法院与市公安机关联合发文确定了公安机关协助人民法院临控被执行人的相关工作机制，在该机制指定的几年间，每年向人民法院反馈的临控人员信息逐年减少，2022年迄今为止无一条有效临控信息，这就造成了在机制建立之初能发挥能效，随着管理的难以界定，缺乏统一指导思想，长此以往也就造成了效率低下、机制形同虚设的问题。
　　
　　2、申请执行人对执行过程中的“找人”配合有限
　　
　　在执行过程中，申请执行人有义务配合人民法院，对被执行人的具体行踪进行调查，面对海量的执行案件，申请执行人的“情报”显得尤为可贵。但申请执行人往往在很多债务关系中处于弱势一方，在人民法院未能通过其他渠道掌握被执行人行踪的情况下要求申请执行人向人民法院提供被执行人详细、有效的行踪信息似乎有些强人所难。另一方面，如果人民法院在办理执行案件过程中一味地依赖申请执行人提供被执行人的消息，这对人民法院办理案件过程中的主导权是一种巨大伤害，人民法院的公信力、法律的威严也将受到侵蚀。在实践中通过统计发现在办理执行案件过程中，申请执行人能够提供被执行人有效行程信息，并将被执行人实际送拘的案例少之又少。
　　
　　（二）、审批程序复杂繁琐的造成送拘难
　　
　　人民法院办理执行案件时一旦满足构成司法拘留的相关要件，由承办人或者合议庭提出申请，由人民法院院长审签，就能实施司法拘留。但要最终成功的将被执行人送拘至拘留所需要三个方面的程序。
　　
　　一是人民法院内部程序，当承办人或者合议庭提出对被执行人采取司法拘留的申请后，合议庭记录整理、司法拘留决定书的起草、制作、审签、向被执行人宣布司法拘留的决定。
　　
　　二是向公安机关申请流程，我们现行办理司惩案件的送拘流程过于复杂且指向性单一。从人民法院到公安机关，每一个部门都负责“送拘”过程中的部分工作，在新型肺炎疫情防控的新常态下，各自都有一套完备的审签程序，造成了大量的重复工作。同时人为一刀切式的设置送拘门槛缺乏其科学性，例如所有被拘留人在拘留前视网虹膜、声纹采集、毒检是否有必要？而这些工作又更多的需要公安机关协助。为防止疫情在诸如监狱、拘留所这类封闭环境中集中传播，全国各地公安机关加强了对拘留所疫情管控力度，同时也提高了司法司法拘留的“准入门槛”。以四川某地级市为例，在人民法院作出司法拘留决定书并送达被执行人后，基层法院需书面向县、市两级公安机关申请拘留程序实施。
　　
　　三是医疗体检流程，在新冠肺炎疫情发生之前，医疗体检程序，相对简单，总体耗时约1小时，但随着新冠肺炎疫情的发生，拘留所提高了“准入”体检标准，在加上新冠肺炎核酸检测时间，半个工作日能完成全部体检流程，已经算是高效率了。
　　
　　这一整套繁杂的流程无疑加大了人民法院需要在办理司法拘留案件时投入更多的司法资源。以四川某基层法院2022年一件司惩案件为例，法院接到可靠消息被执行人苏某坤最近在成都市某小区有租房信息，并确定了早出晚归的时间，一组执行人员连夜出发，凌晨5点赶到被执行人苏某坤所租住的小区，于上午10点实际控制被执行人，下午两点到达基层法院所在城市市公安局指定的拘留所，并到附近医院进行医疗体检，二组执行人员负责处理上述人民法院内部流程，三组执行人员着手办理向公安机关相关申请流程，在三组执行人员紧密配合下于22时左右成功将被执行人送拘成功。整个流程耗时1天多，人力投入10人次，在此期间该院执行局其他的工作半数处于停滞状态。这样的情况如果发生在幅员辽阔、偏远的省份，其耗费的人力、物力难以想象。
　　
　　（三）、被执行人自身原因造成送拘难
　　
　　在人民法院办理司法拘留案件时公安机关要求体检前置的背景下，对被执行人实施司法拘留陷入比较尴尬的境地，送拘难现象屡见不鲜。在笔者过去几年办理执行案件的经历中，执行干警花费很大的力气才控制了被执行人，但拘前体检时由于被拘留人患有高血压等常见疾病而无奈放人。以四川某集成法院一起司惩案件为例，被执行人向某某拒不履行法律文书确定的义务，同时违反财产报告制度，人民法院依法对其作出司法拘留15日的决定。然而，拘前体检时该人被查出患高血压病，属于拘留所明确规定的不适应拘留的情形之一。该人暗自高兴：“病助我也！”在不能执行到位又不能对其采取强制措施的情况下，法院不得不将其释放，致使被拘留人逃脱惩罚，这就严重削弱了司法的威慑力。执行力度打了折扣，势必影响了本案的执行效果，恶化了辖区内的执行环境。坊间就有人调侃道：我是病殃殃，别人起诉我就赖，体检身体亚健康，司法拘留我就“借病脱壳”。
　　
　　人民法院在办理执行案件过程中，加大执行力度对“老赖”亮出执行利剑的同时，也应当秉持善意、文明的执行理念。让法律既有“力度”又有 “温度”。这就造成部分负有赡养和抚养义务的被拘留人，人民法院对其采取拘留决定后，不宜对其实际送拘，当然这些被拘留人中有些确实是家里面唯一的赡养、抚养义务责任人，但有些则是为了逃避拘留，刻意编制或者伪造自己为唯一的赡养、抚养义务人。在人民法院提倡人性化执行的背景下被拘留人 “借义务脱壳”的行为无疑为实际送拘增加了阻力。
　　
　　近年来，随着执行案件数量的飙升，被执行人年龄结构较过发生了很大的变化，有些被执行人在立案时年龄偏大已经超过了70周岁，或旧存案件中被执行人在首执案件立案时年龄未超过70周岁，但恢复案件执行过程了发现被执行人构成被采取司法拘留措施的所有要件。这一类的被执行人年龄超过了70周岁，不符合中华人民共和国公安部令第126号《拘留所条例实施办法》的第十八条第（一）款的规定，被拘留所拒之门外，这就助长了“老赖”嚣张气焰，法律制度的漏洞让部分被执行人因为老所以赖，即使强行送拘，等来的也是一纸“不予收拘通知书”。
　　
　　（四）、执行队伍建设不足
　　
　　要打赢切实解决执行难中“送拘难”这场硬仗，我们需要一支年轻、创新、业务素质过硬、信息化的队伍，但是现有的执行管理、程序、投入创新乏力，争取党委和政府的支的积极性和效果有待提升，因经济发展的不均衡性，各地党委和政府给予执行工作的支持力度也参差不齐。人民法院在管理上对执行工作的规律、特点、变革认识不足，导致执行工作出现的现状越来越趋向于前些年审判工作面对的情形。由于民事、刑事审判案件的日益增长，到现在的爆发式增长，伴随着的也是执行案件数量的爆发式增长。以四川某基层法院为例，近二十年来，审判、执行立案数量呈几何倍数增长，但法院的政法专编人数却零增长，同理在过去的近二十年间法官的工作量也就在呈几何倍数的增长，过去年均结案量只有几十上百件，现在却需要办理数百件案件。执行队伍人员 “严重不足”，存在现有执行人员老龄化、知识储备滞后、能力素质跟不上形势任务需要、工作负荷大留不住人，又没有源头活水注入等现象。“送拘”是需要人去做的，“人”的问题也是困扰解决“送拘难”的重要因素。
　　
　　在近年来的通报中我们不可否认的是，确实存在部分执行工作人员在办理司惩案件时责任心不够强，有畏难情绪，且送拘风险高，难以规避，特别是对一些年龄偏大或者有一些基础疾病的被执行人，司法拘留案件的多方参与者从安全角度考量，一旦被送拘的人员发生某些意外，还要承担相应的责任。就目前的追责机制，不管是对作出拘留决定的承办人，还是实际执行的司法警察而言，这方面的风险是无法规避的。另一方面，在案件结案各种指标的考核下，承办人心里也会考量送拘对案件办结程序的实质性推进是否有帮助，不可否认的是，确实有部分案件实际送拘成功后，对执行案件的办结并无实质性推进。另外，少数被送拘人员对拘留所、法院、法官持有仇恨、报复心理，通过缠访、闹访等形式恐吓、威胁拘留所、法院、法官。拘留所、法院、法官等也往往顾忌被拘留人情绪和家属上访而拒绝收拘、送拘。种种原因下，再加之案件承办人的为难情绪，对于“送拘”也就秉着多一事不如少一事的态度置之不理了。
　　
　　三、切实解决执行难中“送拘难”需对症释药
　　
　　（一）、畅通联动格局，大数据“找人”
　　
　　“科学技术是第一生产力”。在“互联网+”时代，面对千头万绪的“找人”问题，要用数据联通“筋脉”，向“智慧执行”要执行力。同时我们也需要明白，一人难唱一台戏，众人拾柴火焰高。执行“送拘难”首先要解决的是找人难的困境，我们在方式上“找人”必须调动一切积极因素进行综合治理，要以“大联动”摆脱困境，用“大数据”为“找人”做科技支撑，只有全要素合力，才能让老赖无处遁形。
　　
　　“找人”需要多方“联动、支持”。没有强大的领导力量和法律授权支撑，肯定有想不到、不能想的问题存在，还可能产生天然架构和权力配置的冲突。为此，我们要建立统一、要完善的公安、大数据管理、医疗防疫、社区及其他相关部门的协作、联动工作机制，完善相关立法，建设统一平台，打破目前各部门“大数据”处于的封闭、体内循环的运行状态，真正让“大数据”共享，设置层层“大数据网”；
　　
　　要依托大数据、云计算、人工智能、区块链和5G技术，构建强大计算能力、海量数据资源、高度信息共享、智能智慧应用、严密安全保障的“市场各类主体信息集中平台”，让管“云”、管“数”成为“管用”“管事”，实现联合查控打造“各尽其责”的治理共同体。
　　
　　（二）、科学简化送拘流程，避免程序重规累矩
　　
　　进一步深化司法体制改革，简政放权，去芜存菁、简化、畅通送拘审签手续。政法主管单位牵头联合人民法院、检察院、公安机关及其他监督机构形成一套科学、便捷的送拘程序。人民法院和公安机关的审批流程简化成一套均认可的签程序，避免程序上的重规累矩，从制度上降低司法成本。
　　
　　科学、合理设置体检标准，组织相关领域专家讨论目前相对繁杂、严苛的体检标准的科学性和合理性。因地制宜的指定一套动态体检标准，外部环境发生变化时，体检标准应当及时作出调整。同时前置公民血型、声纹、虹膜等基础信息的采集工作。
　　
　　（三）、完善拘留所软硬件设施，完善相关法规
　　
　　积极完善《拘留所条例实施办法》的相关规定，改善拘留软、硬件设施。完善相关法律法规、司法解释和各种规章制度，应对除少数特殊病种和达到法律规定的年龄不宜拘留的人员外，做到应收尽收，配备相应的拘留条件，从根源上遏制“老赖”们有漏可钻，真正意义上打击他们的嚣张气焰。这既包括相关拘留所的专业工作人员业务素质，也包括相关硬件设施和器材。例如当今社会亚健康状态普遍存在，患一种甚至数种慢性病的大有人在。如果将高血压（达到很高危程度、合并靶器官受损的除外）等常见疾病从不予收拘的“法定事由”中剔除，可能很多“老赖” 真的进了拘留所也就没有那么赖了。
　　
　　（四）、持续优化执行机制，创新执行管理，加强执行队伍建设
　　
　　进一步优化执行机制，加强执行队伍建设。推动执行队伍正规化、专业化、职业化，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的执行队伍，为解决执行难提供有力组织保障。各地区各部门积极引入专业力量参与执行，建立健全仲裁、公证、律师、会计、审计等专业机构和人员深度参与执行的工作机制，形成解决执行难的社会合力。
　　
　　进一步提升执法、司法者的综合素质和责任心。提升政治站位，让每一位执法、司法者领会到送拘的重大意义。从小了说，这是为了保障申请人的合法权益得到具体实现的最后一道门槛，执法、司法者放“老赖”一马，就是损害了申请的合法权益；往大了说，每一位执法、司法者都是国家法律尊严和权威的扞卫者，只有严格执法、公正司法才能得到人民群众的认可，才能为实现新时代中国特色社会主义法治社会贡献应有的一份力量。
　　
　　四、加大执行工作宣传力度
　　
　　加强舆论宣传工作。综合运用传统媒体和新媒体，加强正面宣传，充分展现加强执行工作、切实解决执行难、送拘难的决心和成效。有计划地宣传报道一批典型案件，彰显法治权威，形成全社会理解支持参与的浓厚氛围。加强舆论引导，做好法律政策宣讲、解疑释惑等工作，及时回应，有效引导。