浅析反腐倡廉制度体系中国家法律和党内法规的分工与互补关系

□ 杨子均 习洁

　　
　　腐败是危害党和国家的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。我国在长期反腐败实践中，根据国情和反腐倡廉实际需要，建立起了独具特色的国家法律和党内法规协同反腐的制度体系。反腐败国家法律体系，是我国反腐倡廉制度体系的主体，它遵循法律反腐的制度逻辑。反腐倡廉的党内法规体系，是我国反腐倡廉制度体系的重要部分，它遵循党纪反腐的制度逻辑。在我国反腐倡廉制度体系中，国家法律和党内法规是两种不同性质的规范体系，它们遵循着各自不同的制度逻辑，在法律效力、制定程序、调整对象、适用范围、实施方式、作用效果等方面有着很大差别，但它们相互之间又无法互相取代，而且在事实上形成了一种相互分工、主次鲜明、密切配合、相互协作的反腐格局。概言之，国家法律和党内法规在我国反腐倡廉制度体系中形成了一种分工和互补的协同关系，具体表现在：
　　
　　在法律效力上的分工与互补。在我国反腐倡廉制度体系中，国家法律和党内法规在法律效力上形成了一种分工与互补的关系。国家法律是具有立法权的国家机关依照法定程序制定的具有普遍约束力的规范体系，它以国家强制力为后盾来保障其实施，因而反腐败的法律法规具有国家强制力和普遍约束力。而党内法规则是中央领导机关制定的用来规范和约束各级党组织以及党员干部的思想与行为的规范体系，它主要靠党的组织纪律来发挥规范和约束作用，具有党纪约束力和党内普遍性。一方面，加强党内法规的反腐倡廉，党的反腐意志必然会传导到整个国家和社会，从而推动整个国家的反腐倡廉工作，包括强化国家法律法规的反腐败；另一方面，反腐倡廉的重点对象和人群是广大党员干部特别是党的各级领导干部，通过加强党内法规的反腐倡廉职能，做好党员干部特别是各级领导干部的腐败防范，从而带动和推动整个国家反腐倡廉事业的发展。
　　
　　在制定程序上的分工与互补。在我国反腐倡廉制度体系中，国家法律和党内法规在制定程序上也存在分工与互补关系。反腐败法律的制定，遵循立法程序。党内法规能够根据实践的迫切需要及时制定，用来规范和约束各级党组织和党员干部的行为。比如党的十八大以来，针对反腐正纪的严峻形势，党中央根据实践的需要，迅速制定出台了一系列反腐正纪的党内法规，对规范和约束党员干部的权力、正风肃纪、反腐倡廉起到了“及时雨”的作用。
　　
　　在调整对象上的分工与互补。在我国反腐倡廉制度体系中，国家法律和党内法规有着不同的调整对象，它们在事实上也形成了一种分工与互补的格局。反腐败的国家法律，主要规范和调整的是明显的、严重的、社会危害较大的腐败行为，而对那些不明显的、没有达到法律标准的不严重的腐败行为，法律不会给予相应的惩罚。反腐倡廉的党内法规，主要规范和调整的是党员干部的轻微的、不严重的腐败行为及其思想观念，党员干部的严重腐败行为，或者达到法律规范标准的腐败行为，因为它已经构成了违法犯罪，因而主要由国家法律来规范和惩处，党内法规的规范和处罚仅仅是从党纪的角度。实际上，反腐倡廉的党内法规侧重规范和惩治的是党员干部轻微的贪腐行为以及思想道德上的腐败，而这些轻微的贪腐行为以及思想道德上的腐败，恰恰又不受反腐败法律的规范和调整，而这些轻微的腐败行为以及思想道德上的腐败如果不防微杜渐，又往往发展成为严重的腐败行为。强化党内法规的反腐倡廉效应，防微杜渐，在源头上、思想上预防腐败，对从根本上治理腐败具有不可替代的重要作用。
　　
　　在适用范围上的分工与互补。在我国反腐倡廉制度体系中，国家法律和党内法规在适用范围上也形成了一种分工与互补关系。反腐败法律适用于所有的腐败行为，既包括在国家机关任职的公职人员，也包括在各种性质的企事业单位、社会团体中任职的人员，只要有滥权腐败现象，并对社会造成了一定危害，达到法律规范调整的标准，都会受到反腐败法律的规范和制裁。而反腐倡廉党内法规则只适用于党员干部的腐败行为及思想道德上的腐化，对非党员的领导干部的腐败行为、职务犯罪，党内法规不予规范与处罚。反腐败的国家法律侧重于一般意义上的腐败治理，反腐倡廉党内法规则侧重于作为执政党的党内腐败的治理，它们在适用对象上是有分工的，党内法规的反腐倡廉是对国家法律反腐败的重要补充。
　　
　　在实施方式上的分工与互补。在我国反腐倡廉制度体系中，国家法律与党内法规在实施方式上也形成了一种分工与互补的关系。反腐败国家法律主要依靠国家司法机关依据法律法规的相关规定对严重的贪腐行为进行侦办、审理和处罚，因而法律反腐只涉及严重的腐败行为，而且是一种对腐败行为的事后查处，其覆盖面十分有限，对腐败的惩处十分严厉。反腐倡廉党内法规则主要是纪检监察机关通过派驻纪检人员、巡视、教育、惩戒等方式对党员干部的轻微腐败行为、腐败坠落的思想观念进行批评教育、敲打警示、纪律惩戒，从而起到对腐败的事先预防作用，争取把腐败扼杀在萌芽状态，因而党规反腐是一种事先防范，再加上党组织的广泛性，通过向各个单位派驻纪检人员、开展巡视、加强教育、强化惩罚等方式，既可以实现党规反腐的全覆盖，也可以在源头上起到对腐败的预防作用，是国家法律反腐的重要补充。
　　
　　在反腐效能上的分工与互补。在我国反腐倡廉的制度体系中，国家法律与党内法规在反腐效能上也同样形成了分工与互补。法律反腐的强制性、惩罚性能够产生“不敢腐”效应，使那些抱着侥幸心理意欲腐败的人员产生畏惧害怕心理，从而在制度上建立起了“不敢腐”的外部环境。党规反腐通过织密权力约束之网以及严厉的党纪惩戒，从而在党内编织起一套严密的反腐败的制度之网，使腐败没有滋生和存在的空间，构建起一种“不能腐”的制度环境。再辅之以党员干部经常性的理想信念教育，使广大党员干部不忘初心、牢记使命，坚守全心全意为人民服务的宗旨，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，从而使党员干部形成“不想腐”的思想心理。法律反腐在整个社会对腐败形成威摄效应从而使腐败分子“不敢腐”，而党规反腐则主要对党员干部通过权力约束、党纪惩戒和思想教育从而使其“不能腐”和“不想腐”，一硬一软，共同构建起反腐败的严密机制。
　　
　　作者系西南交通大学马克思主义学院教师本文为西南交通大学科学研究基金（廉政与治理专项）“新时代党内法规与国家法律协同反腐研究”（项目编号XJLZ23L03）和四川省软科学项目“以‘双一流’建设为引擎，推动四川高等教育整体实力提升研究”（2022JDR0321）的阶段性研究成果