推动捕诉一体办案高质量发展

遂宁市人民检察院课题组

实行捕诉一体工作机制，是当前司法改革背景下优化检察职能配置、固化检察工作机制的重大调整，核心是做好捕诉一体衔接，对于统筹检察机关刑事检察资源，提升法律监督合力，提高司法办案质效具有重大意义，顺应了中国特色社会主义检察制度历史的发展变革、时代的必然选择和挑战的现实期盼，必将推动刑事检察工作高质量发展。

发展历程全理清

在反贪职能转隶后，侦查监督权和公诉权是检察机关两大核心权力。新中国成立后，捕诉关系可分为两个阶段，即1978年到1996年的捕诉一体阶段和1996年至今的捕诉分离阶段，又可以分为捕诉合一和捕诉分离两种基本司法业态。

捕诉一体成打击犯罪主流。新中国成立后捕诉衔接机制的演变，曾出现密集变更时期。一是萌芽期发展。1949年到1951年，中央连续颁布两部检察署组织条例。关于侦查监督权与公诉权如何行使，最高检当时设置了三处，由第二处负责刑事案件批捕和起诉工作，也即实行捕诉一体工作模式。二是渐进期发展。1955年，最高检将第二处分立为侦查监督厅和审判监督厅。1960年，最高检原有业务部门被取消。1962年7月14日，最高检重新整合内部机构，设立了三大业务厅，检察批捕工作和起诉任务由一厅来负责，捕诉关系模式又回到了捕诉一体模式。检察机关于1968年被陆续撤销，检察制度中断。三是定型期发展。1978年3月，检察制度重建和恢复。最高检设立了刑事检察厅，行使审查批捕和起诉权力。1982年，刑事检察厅变更为一厅，1988年又更名为刑事检察厅，仍旧行使审查批捕和起诉权力，也即捕诉一体模式。这一时期检察机关实行捕诉一体模式，与历史背景息息相关，也符合当时对犯罪从严打击的政策要求。

捕诉分离保障权利时代来临。1996年，修改后的刑事诉讼法实施后，刑事检察厅被分设为审查批捕厅和审查起诉厅，分管批捕和起诉工作，形成捕诉分离模式。2000年，最高检将审查批捕更名为侦查监督厅，将审查起诉厅更名为公诉厅。对两个机构进行分设，标志着捕诉分离模式彻底确立。1996年至今，捕诉关系的基本模式是捕诉分离。20年实践使其弊端日益渐凸，也带来了捕诉关系模式的新一轮探索。

捕诉一体机制探索创新。1978年至今，捕诉关系可分为“合一”和“分离”两阶段，但这两种司法业态模式始终并行存在。党的十八届三中全会明确提出改革要求，完善司法权力运行机制，真正做到司法为人民服务。在最高检领导下，各级检察机关从2010年9月开始对捕诉一体机制进行新的探索实践并取得了一定成果。

捕诉一体机制尘埃落定。2018年6月6日，最高检检察理论研究所学术部主任邓思清撰写的《捕诉合一是中国司法体制下的合理选择》传达出最高检的“最强声音”，捕诉一体改革即将进入实施阶段。最高检检察长张军2018年7月25日在全国大检察官研讨班上透露要实行捕诉一体改革，终极变革一锤定音。

捕诉一体办案总体架构。一是坚持惩罚犯罪与保障人权相统一、司法规律与客观公正相统一、引导取证与监督侦查相统一、责任主导与追求极致相统一、办案质量与办案效率相统一、在办案中监督与在监督中办案相统一，防止变相提高逮捕标准，或者构罪即捕，或者凡捕必诉。二是司法办案主体合法，不得指派无检察官资格的人员独立承办案件；上下级检察院抽调或者互派检察官参与办理案件，要共同取证、共同讯问、共同提审、共同讨论、共同汇报，严格落实办案制度，检察官助理参与办案在检察官领导下进行。三是按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的原则，坚持问题导向与从严治检同步，坚持防范风险与源头治理同步，坚持传递责任与传导压力同步，坚持关爱保护与问责追责同步，对办案质量终身负责，全面落实检察官办案责任认定和追究。四是建立健全侦、捕、诉、审等环节的衔接协作机制，强化审查逮捕前后、审查起诉中和庭审等司法环节的全程引导与监督，协同推进捕诉一体办案高质量发展。五是检察官或检察官办案组参加捕诉一体办案应做到履职不枉法、用权不任性，监督不护短、保护不缺位，高质量、高品质、高效率推进办案监督，实现司法办案政治效果、法律效果和社会效果有机统一。

务实准备全参与

为深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，适应新一轮机构改革后捕诉一体办案与监督需要，彻底解决检察机关开展捕诉一体办案资源单一、合力不够和衔接不畅等问题，真正构建起党委政法委领导、检察院主导、公安、法院和司法协作的办案与监督体系，提升执法司法办案质效的整体水平，遂宁市检察院党组书记、检察长于强强调，要按照“客观公正、追求极致、全程监督、案结和谐”十六字总要求推进捕诉一体办案与监督。从今年4月开始，分8个子课题由该院领导带队调研，其中船山区检察院承担职务犯罪案件审查子课题，射洪县检察院承担刑事诉讼协作子课题，组织市、县（区）两级政法单位分管领导和内设机构业务部门负责人论证修改。遂宁市检察院侦查监督、公诉和法律政策研究室等部门进行实质审查，案件管理办公室与办公室梳理章节条文，再广泛征求意见，并六易其稿。10月17日，遂宁市检察院联合遂宁市委政法委、遂宁市中级法院、遂宁市公安局、遂宁市司法局印制《遂宁市捕诉一体办案与监督规程》（以下简称《规程》），标志着捕诉一体办案与监督迈入实质化、规范化和制度化轨道。

总体架构全链接

《规程》共11章230条4.1万字，构建起核心要素、职权清单、审查分案、诉讼权利保障、案件办理、职务犯罪案件审查、刑事诉讼协作、规范司法行为、统一业务应用系统管理和内外监督制约等11个板块，涵盖了同一刑事案件在法定权限范围内由同一检察官或检察官办案组完成案件引导侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和诉讼活动监督等职能，并对受案到结案、刑事申诉到息诉罢访办案全链接审查与集约化监管，确保司法办案定分止争、案结事了。

主体清单全明晰

《规程》对捕诉办案主体履职权力列出清单，涵盖检察长、副检察长、专检委、检察官、部门负责人、主办检察官、检察官助理和书记员等8个主体45项职责，要求办案领导带头在司法一线真调研、真办案、真阅卷、办好案，实行办案终身责任制，明确履职5种情形、案件5种类型和办案7种方式，加强办案数（质）量定期通报，适时研判办案质效，建立专业办案团队，实行专案专办和定期轮岗交流等制度，建立起资源整合多元化、权力边界特定化和数量方式明晰化的架构。

审查分案全到位

按照案件类型或罪名顺序确定部门、承办检察官或办案组，分案在办案平台留痕。明确分案部门类案办理、专业优先，分案承办人主罪前列、动态平衡，随机分案协同推进、兼顾数量，指定分案区别对待、量力而行，普类分案快审快结、节省资源等5大原则，以及45种分案情形，确保科学化、精细化和精准化。同时，加强对保障律师执业、法律援助、权利告知、客观评估、听取律师意见、律师意见处置和纠正等诉权保障，维护诉讼参与人合法权益。

办案节点全覆盖

按照“介入不干预、引导不指挥、讨论不定论”的适度原则，重点围绕提前介入、审查逮捕、审查起诉、羁押必要性和延长侦查羁押期审查、诉讼活动法律监督和职务犯罪案件审查等6个环节，注重个案介入与类案引导结合、取证引导与侦查监督结合、提前介入与捕后跟踪结合，明确监督侦查享有知情权、质询权和建议纠正权，以及介入范围、包片介入和主动介入等方法，加强介入纠违处置。审查逮捕要全面审查移送事实、证据和罪名，按照逮捕法定条件、证据标准审查认定案件，对诉权保障、实质询问、漏捕处理、请示报告、听证审查、社会危险性审查、后续督导、补侦重点、重新提捕、不当监督和简化审查等11个方面作出规定。审查起诉要审查管辖、羁押与否、难易程度和认罪认罚等内容，期限内完成讯问、阅卷笔录、审查报告制作、案件汇报等5项任务，对阅卷处理、简要讯问、审查报告、审查起诉、不诉处理、繁简办案、法定量刑、量刑处置、参加庭审、庭审建议等20种形态作出规定。羁押必要性要根据案件事实、证据、社会危险性评估、犯罪嫌疑人认罪认罚态度、与被害人达成和解等情况进行审查，重点围绕羁押判断、羁押处置、羁押审查、建议处置和案情流转等5个方面开展工作。诉讼活动监督要按照“谁发现谁办理”原则，对应当立案而不立案、不应当立案而立案的监督案件和追捕追诉漏罪漏犯等线索，依法启动监督程序，由线索发现检察官全程负责，重点加强对纠正违法、追捕追诉、裁判审查、刑事抗诉、线索移送等方面监督和改进。职务犯罪审查要把握移送时间、移诉要求、移诉文书、移诉审查、移诉前处置、商请介入、接收处置、留置转换、补充证据、退补移诉、排非处置、录音录像调取、提起公诉、不诉处理、复议复核、宽缓建议和沟通协作等18方面并作出细化，促进职务犯罪案件办理无缝衔接。

诉讼协作全联动

按照“尊重司法规律、保障合法诉求”要求，重点围绕案件归口受理、案件移送、逮捕处置、不当逮捕、不捕复议复核、起诉排非、起诉补侦、起诉退补、移诉时间、公诉要求、不起诉处置、不诉复议复核、不捕不诉公开（听证）、排非证据、非法言词证据形态、重复供述处置、非法物证书证、举证主体、全面复核、审查起诉前复核、申请核实、合法性审查、非法证据注明及移送、讯问调查核实、合法性说明、排非核实、讯问方法、审查证据、移送全案证据、录音录像审查、身体检查审查、取证过程审查、未证明取证行为、核实时间、非法证据不予采信处置、复议复核处置、联动监督、出示证据、举证方式、申请出庭作证、侦查人员出庭、审判期间补充侦查、延期审理、保证义务、申请时限、出庭保护、出庭补助范围及标准、出庭不当补助追缴等53个节点，切实强化审查逮捕前后、审查起诉中和庭审等诉讼环节配合协作，真正形成司法办案整体合力。

内外监督全制衡

为规范司法行为，《规程》把握好协调指导、检委会把关、流程与留痕节点监控、联动督促管理、案件质量评查、业务动态研判、检察建议使用、系统信息填录、录入信息审查、卷宗扫描、信息流转、检务公开、文书制作、文书用印等15个重点。加强捕诉办案上下级领导、多重监管、程序约束、风险评估、多元纠纷解决、释法说理、三同步管控、人民监督员监督、邀请参加监督、邀请参加庭审、分级分类监督、特殊案件与关键环节监督、一案双查、干预过问办案、提醒纠错、廉政风险防控、智能辅助办案、智能化监督、督察组织与职权、督察处置、接受各方监督、履职保障、投诉处理、申请保护、公开正名、恢复名誉与职级、心理疏导、内部管理协作、绩效考核评价、责任认定追究、违纪违法处理，以及对记录归档、区别归档、卷宗移送等42个方面监督制约，特别是对增加或减少犯罪嫌疑人、增加或减少犯罪事实、增加或减少罪名、重罪改为轻罪或轻罪改为重罪、改变公安（监察）机关侦查（调查）结论或涉及此罪与彼罪区分而影响定罪和量刑、改变犯罪数额情节可能影响量刑档次等12类重点案件加强监督，强化规范意识和行为约束，自觉维护公正、权威、高效、廉洁的司法形象。

本文摘自《遂宁市捕诉一体办案与监督规程》研究成果

课题组成员：胡邦勇 王荣华 何广川 陈柏岭 赖红军 张后 武杨波