旅游“黑名单”不能流于形式

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《游客不文明行为记录管理暂行办法》实施已18个月了，修订版《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》也已发布，但部分地方“黑名单”记录长期“开天窗”，如2016年上半年安徽合肥市旅游质监“红黑榜”没有任何记录。一些地方旅游主管部门往往是被动回应一些经媒体曝光、影响较大的典型案例，在建立并完善地方旅游“黑名单”体系方面积极性并不高。专家呼吁，旅游“黑名单”制度需要进一步完善。

2016年10月9日，国家旅游局公布两起不文明旅游行为案例，将两名游客列入旅游不文明行为记录,《游客不文明行为记录管理暂行办法》实施18个月，目前已有24人上榜“黑名单”。今年2月，由中航协颁布的民航旅客版“黑名单”开始实施，至今上榜15人。

有专家指出，虽然惩治旅游不文明行为已成社会共识，但因缺少完善有效的采集、认定、惩戒机制，上了行业或者地方旅游“黑名单”的人多数并未受到“一处受罚，处处受限”的实际惩处，应该予以配套完善。

◎背景

“开天窗”源于联合惩戒难执行

一项在北京、安徽、黑龙江等地调查表明，“黑名单”制度在采集、认定、惩戒机制上普遍存在不足，《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》并未明确旅游不文明行为采集渠道，只对调查核实阶段的责任主体予以明确。

与此同时，“黑名单”认定界限模糊。2016年9月，有关北京房山怪石山13处景观石遭红漆涂鸦的帖子刷爆网络，事后当事人道歉并许诺清除。当地旅游部门相关负责人回应，因怪石山还未开发为景区，且当事人道歉态度诚恳，决定不将其纳入“黑名单”管理。

在国家旅游局中秋节后公布的5起典型案件查处结果中，3名诱导欺骗游客消费或辱骂游客、胁迫游客消费的导游，依法受到相应处罚后也未被列入“黑名单”，而今年2月北京一谩骂游客的导游则被纳入，一些人认为，设立“黑名单”出发点是好的，但认定机制不健全，让公众错以为“逮着谁是谁”，令其可持续性和公信力大打折扣。

调查发现，“黑名单”联合惩戒难执行，“黑名单”没有应用于公安、海关、交通等部门。许多航空公司表示未收到旅游“黑名单”的通报。国内一些敢于先行先试的地区还遭遇了联合惩戒难题。某一线城市曾主动与征信机构联系，希望能将旅游不文明行为记录与个人征信挂钩，但被告知需要从全国层面与央行达成合作。

◎链接

“黑名单”制度刚性需要强化

据调查，目前，对旅游不文明行为记录管理办法只是规范性文件，决定了其内容更多是倡导性的。旅游“黑名单”上榜游客往往只是声誉受损，最多是个别人找工作时遇到困难，更像是媒体报道而非“黑名单”的威慑力。

中国民航报公众号此前进行的网络调查显示，91%的公众支持航空公司对不文明旅客说“不”，86.4%的公众认为航空公司应该暂时停止对不文明旅客的服务。但是，除了春秋航空建立黑名单制度外，各个航空公司都没有响应。

在一些西方国家，一旦在航空器上发生不文明行为或扰乱公共秩序的事件，涉事旅客马上就会被“请”下飞机。仅2011年，美国就有超过1.7万名旅客被拒绝登机或被驱赶下机，让人看到制度的刚性。与国外相比，国内旅游“黑名单”制度刚性不足。即使是在最新发布的北京地方版旅游“黑名单”制度中，更多的字眼是“联合惩戒建议函”，旅行社“可以”不提供服务，高峰期经营单位“可以”限制其购票参观。

如何让“黑名单”制度更具刚性?有专家认为，从一些国外景区成熟的管理办法来看，对不文明旅游行为以教育为主，当达到损坏文物等程度时，景区就会移交给警方等部门进行查处、起诉。

◎声音

立法赋予旅游行政管理部门行政处罚权

许多地方管理办法出台以来、没有采集一例“黑名单”上报。对于不在景区现场的主管部门而言，不文明行为采集与举证很难。这种阻力还来自旅行社、景区。旅行社及景区等机构在利益驱动下，对这种“黑名单”并不热心，很难主动将游客挡在门外。

有旅游法专家认为，建立“黑名单”制度的初衷是想与民航、金融、出入境管理部门形成联动，对列入“黑名单”的人通过出境、高消费限制进行联动惩罚。但针对公民处罚措施或剥夺公民基本权利的措施，应由法律或行政法规来规定，且应有严格的立法程序要求。

因此，加大对“黑名单”内人员的惩罚力度需要立法层面上做调整，赋予旅游行政管理部门对不文明游客行为行政处罚权限，行业间、地区间的信息覆盖和共享程度，与“黑名单”的有效性和威慑性呈正比关系。旅游部门、征信、交通、公安等各部门应加强合作，形成有效的联动惩戒机制。

本期作者 晓武 周新华