坚持和发展新时代‘枫桥经验’四川篇章|四川法院：诉源治理开先河 多元解纷结硕果

四川法治报全媒体记者 夏菲妮
　　
　　11月2日上午，南充市顺庆区法院诉源治理办公室，该院党组成员、副院长李春霞和两名干警正在将上月诉源治理数据上墙公示。这间不足10平方米的办公室，是该院诉源治理的“运转中枢”：统筹各法官工作站，对接辖区相应街道社区、特邀调解组织及重点企业；形成稳定风险评估结论、矛盾纠纷态势分析研判意见，及时为党委政府决策提供参考。“形势所逼，不得不为！”该院党组书记、院长刘建菊认为，面对案件不断涌入、“人案矛盾”加剧的双重现实困难，每年96%以上结案率的背后是“消耗战”带来的法官身心透支，如不调整战略，就不能从根本上走出“案多人少”的困境。
　　
　　法院不仅是案件审理者，也是延伸审判职能，做实调解指导职责，成为源头治理和多元解纷方案的提供者。四川法院全面贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”“要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，促进社会和谐稳定”的重要指示要求，不断传承丰富“枫桥经验”内涵，深化多元解纷“眉山经验”，于2016年率先在全国开展诉源治理改革，深入推进并向全国推广，是四川坚持和发展新时代“枫桥经验”的生动实践，为“不能成为‘诉讼大国’”的时代命题提供了解题思路。
　　
　　探索诉源治理改革 破解“案多人少”矛盾
　　
　　“2023年1月11日，本案经行政争议多元联动调处中心特邀调解员主持调解，原、被告双方达成和解，现将和解协议归纳如下……”在特邀调解员主持下，双方当事人在和解协议上签字，崇州市法院出具行政诉前调解书。
　　
　　这是成都首例行政诉前调解案件。一起跨越10余年的纠纷，在25天内被成功调解。“原以为我们的案子会经过漫长的审理，没想到通过崇州市法院诉前调解，这么快就得到了圆满解决。”该案原告方感叹道。
　　
　　这是新时代“枫桥经验”在四川的一个生动实践。法院把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，深入推进诉源治理，助力基层治理法治化。
　　
　　四川法院诉源治理改革始于2016年，成都中院先行先试，在全国率先开展。
　　
　　改革由问题倒逼而生。数据显示：2015年，成都两级法院共受理案件246885件，同比上升40.9%。而这背后，是“人案矛盾”前所未有地凸显：法官办案量不断突破上限，部分法院“白加黑”“五加二”成为工作常态，但是法官的“辛苦指数”并没有换来收结案的动态平衡，整合优化解纷资源迫在眉睫。
　　
　　基于此，成都中院制定《关于部署实施破题攻坚综合工程，着力破解“案多人少”矛盾的若干意见》，出台26项具体措施，从“治标”层面破解“案多人少”问题。
　　
　　何谓“诉源治理”？据成都中院相关负责人介绍，“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人相关利益和冲突得以调和，进而减少诉讼性纠纷，并且采取联合行动所持续的过程。
　　
　　诉源治理改革推行后，成都法院在2016年的受案增幅降到13.76%，但案件增量仍然处于高位。如何破题？成都中院从“治本”层面深入思考，趟出一条新路：2016年7月，成都中院召开诉源治理工作会，并于8月出台《关于全面深入推进“诉源治理”的实施意见》，提出57项改革举措，明确了“标本兼治、重在治本、内外并举、善借外力”的工作思路。经过两年探索，成都法院案件高速增长的态势基本得到遏制，增幅比2016年回落2.55个百分点，近年来首次逼近个位数。
　　
　　2019年2月，在深入总结评估前期工作实效后，成都中院出台《关于持续深化成都法院“诉源治理”的实施意见》，提出29项新举措。数据显示，2019年1月至9月，成都法院新收案件增幅同比再回落0.7个百分点，有12家法院受案增幅同比下降，7家法院受案绝对数同比减少。诉源治理将大量纠纷化解于诉前，形成了深化诉源治理和城乡社区发展治理、社会治安综合治理“三线融合”的格局，非诉讼解纷力量的作用日益凸显，“治未病”“治已病”“防复发”的良好态势初步成型。
　　
　　据了解，成都诉源治理的核心是“党委领导、政府主导、司法推动、部门参与、社区自治”。成都法院依靠党委领导，推动将诉源治理纳入成都超大城市社会治理现代化总体布局，形成了各部门共谋解纷策略、共搭解纷平台、共建解纷力量的良好社会治理态势。
　　
　　诉源治理改革开展以来，源头实质解纷效果明显。2022年，成都两级法院全年新收案件数量同比下降3.01%，降幅比全省均值（0.66%）高3.67%，这是继2020年十年来首次下降2.3%后再次下降。2019年2月20日，四川高院印发《关于全面推进全省法院诉源治理实质化运行的实施意见》，成都法院诉源治理改革经验在全省法院推广。
　　
　　因地制宜打造特色“点上盆景”不断涌现
　　
　　“原以为要花很多时间、精力去打官司，没想到一上午就把事情解决了。”前不久，在射洪市法院交巡庭办案大厅，拿到赔偿款的赵女士为交巡庭高效办案点赞道。原来，尤某驾驶超标电动车撞上了正在过马路的唐某，致唐某经抢救无效死亡，经法官组织调解，尤某与唐某的家属赵女士达成赔偿协议并由交巡庭裁定确认有效，赔偿款随即到位，民事赔偿部分得以快速解决，避免了当事人奔波打官司。
　　
　　在射洪市，和赵女士有着类似感受的人并不少。得益于诉源治理，大量矛盾纠纷化解在基层，止于萌芽状态。据统计，2016年以来，射洪市排查各类矛盾纠纷68251件，非诉成功化解67408件，化解率达98.8%。继2017年首次荣获平安中国建设最高奖项“长安杯”后，2021年射洪市再获“平安中国建设示范县（市、区）”命名，成为四川唯一蝉联“长安杯”的县（市、区）。
　　
　　上述荣誉的取得并非易事。作为百万人口大市，矛盾纠纷纷繁复杂，基层治理任务繁重，射洪市如何做到“逆流而上”，其中有何诀窍？
　　
　　走进射洪市法院诉讼服务大厅，首先映入眼帘的便是正中间的导诉台和右侧所立的指引电子屏。大厅里设置了专职专项的调解室和窗口，为当事人的诉求“对症下药”。射洪市法院依托多元化纠纷解决机制领导小组及社会治安综合治理平台，推动搭建联调平台，成立由民间融资帮扶处置办、棚户区改造处置办、矛盾纠纷联调中心组成的平台，实现解决纠纷“平台化”。同时，整合司法机关、行政机关、行业调解协会等资源，实现矛盾纠纷“一站式”化解。
　　
　　“在党委的领导下，以射洪为代表的诉源治理工作格局已经基本成型，各项工作稳步推进、有序开展，呈现出良好的发展态势。”2019年4月26日，四川法院诉源治理暨繁简分流现场推进会在射洪市召开，四川高院党组书记、院长王树江对射洪市诉源治理工作予以高度评价。
　　
　　如今，射洪市法院正在打造“四分四级”诉源治理“升级版”。射洪市法院副院长白勇介绍，按照“非诉、不宜诉、不必诉、宜诉”的分类化解思路，该院创造性提出将诉源治理工作细分为“易发纠纷源头预防、重点纠纷集中防控、常见纠纷多元化解和诉内流程衍生治理”四个层级，推动诉源治理格局更加完善，助力现代社会治理水平迈向新境界。
　　
　　无论是在人口大市、经济发达地区，还是在民族地区、经济欠发达城市，诉源治理的探索都在继续。
　　
　　前不久，德格县法院益西登真“石榴籽”调解室邀请多方参与调解，终于啃下了两块“硬骨头”。“这两起离婚纠纷，案情复杂且难以协调，以一般审理方式处理不利于当事人纠纷化解，甚至可能导致矛盾激化。”益西登真说，经过一周的多方调解，其间经历多次反复后，双方当事人就婚姻关系、子女抚养及其他婚姻侵权等事宜达成一致，并当场履行了金钱给付义务。这样的“石榴籽”调解室（组织），全省已建立了252个。仅今年上半年，556名“石榴籽”专职调解人员共调解各类纠纷8194件。
　　
　　“石榴籽”调解起源于叙永县法院摩尼人民法庭，将国家法律和少数民族习惯法作为调解依据，借助少数民族调解力量，融合少数民族习惯法，实现案结、事了、人和。如今，“石榴籽”已在四川的少数民族地区“开花结果”，成为当地多元解纷工作的重要载体。
　　
　　“少数民族地区的治理对四川发展而言，是一个极其重要而紧迫的任务。”在四川高院党组成员、副院长张能看来，少数民族地区诉讼案件不多，但诉源治理、多元解纷工作不能等到案件承受不了的时候才抓，“‘石榴籽’调解品牌对深化诉源治理、建设法治四川、维护少数民族地区社会和谐稳定具有十分重要的意义”。
　　
　　发挥专业组织力量“一站式”化解矛盾纠纷
　　
　　全托老人在医院照胸片时，因护工过失不慎摔倒，经抢救无效死亡。老人的亲属情绪激动，前往医院讨要说法。在眉山市医疗纠纷人民调解委员会（以下简称医调委）和联络法官的调解下，双方达成调解协议，并向眉山市东坡区法院申请了司法确认。这起重大医疗纠纷在短时间内得以化解，是多元解纷“眉山实践”在医疗纠纷化解方面的实效体现。
　　
　　随着经济社会快速发展，矛盾纠纷呈现出主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。买卖合同、金融借款、知识产权……这些涉案金额较大、专业程度较高的案件能否交给专业的调解组织？对此，眉山法院创新“诉非衔接”工作机制和举措，推动全市金融、知识产权等10余类纠纷专业化解，推进“一站式”行业解纷。眉山中院诉讼辅导室主任樊俊进一步介绍，例如，眉山法院参与构建“保调赔防诉”新机制“一站式”化解医疗纠纷，实现了走进一扇“门”（医调委）、认准一个“人”（调解员），高效便捷、成本低廉地化解医疗纠纷。2020年至2022年，眉山全市总计发生各类医患纠纷300多件，但法院受理的一审医疗纠纷案件仅48件，年均仅16件。
　　
　　人民法庭处于基层一线，与群众的联系最为紧密。新形势下，一批新时代专业化人民法庭应运而生：
　　
　　——成都兴隆湖畔，一个现代法务集聚区正在起势成型。知识产权、金融、破产、互联网法庭和大熊猫国家公园生态法庭等专业化审判机构，实行集中管辖和专业审判，树立专业领域裁判规则，促进相应纠纷前端化解；
　　
　　——峨眉山上，一个立体化的旅游纠纷协调解决机制正在高效运转。峨眉山旅游环保法庭创建“云上金顶”司法品牌，推动形成了“部门联动、快速受理、及时交办、有效处置”的旅游纠纷协调解决机制，实现了旅游纠纷“一站式受理、多途径调处、全方位服务”；
　　
　　——邓小平故里，一幅家庭和睦、邻里和谐的画卷正缓缓铺展开来。广安市广安区法院协兴人民法庭作为专业化的家事审判法庭，聚力基层解纷资源，引导社会各界力量参与家事纠纷化解1600余人次；
　　
　　............如今，巴蜀大地上，星星点点分布了823个人民法庭和230个巡回审判点。它们镶嵌在基层各个角落，坚持和发展新时代“枫桥经验”，更好地发挥人民法庭面向基层、化解矛盾、定分止争、参与治理的前沿阵地作用，为保障和促进社会公平正义写下了生动注脚。
　　
　　优化多元解纷格局 社会各方共同参与
　　
　　2019年11月，四川省人大常委会审议通过《四川省纠纷多元化解条例》，对多元解纷工作进行了整体规范。其中，第二章明确了矛盾纠纷化解主体及具体职责，形成党政主导、社会协同、公众参与的矛盾纠纷诉源治理格局，调动社会各方参与矛盾纠纷化解。
　　
　　诉源治理是党政主导下社会治理的有机构成，绝不是法院一家的事。诉源治理改变了政府职能部门、行业协会、社区村镇、法院“各自为战”的局面，形成多层次阶梯式纠纷解决体系，实现多数纠纷通过非诉方式及时就地解决、少量诉讼通过调解和速裁程序快速解决、疑难案件通过精细化审判解决，切实增强矛盾纠纷化解效果。
　　
　　2020年5月，四川省“两办”出台《关于建立健全诉源治理机制加强矛盾纠纷源头预防和前端化解的指导意见》。连同法院先期探索的诉源治理和衍生案件治理等文件，标志着党委领导下诉源治理“省级统筹”的体制机制和政策体系有效形成。如今，“完善‘诉源治理’机制”已被纳入《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》和四川省全面依法治省工作要点。2021年2月19日，中央深改委第18次会议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，为进一步深化诉源治理工作指明了方向。
　　
　　四川高院党组副书记、常务副院长秦海介绍，以法院为主阵地，四川27家省级责任单位找准着力点、突破口，推动诉源治理向重点领域多方联动治理稳步迈进，形成各司其职、各展其长的良好局面。四川法院引入多方力量参与诉源治理工作，目前已建立各类调解室766个，入驻法院调解组织1239个，配备诉讼辅导人员430余名，为当事人提供全方位、便捷、高效的解纷服务，大大降低当事人诉讼成本。数据显示，仅2022年，四川法院系统民商事案件调解撤诉率47.38%。
　　
　　从“点上盆景”到“面上风景”，随着诉源治理改革声名远扬，全国多地法院和相关单位纷纷来到四川学习考察。诉源治理在四川结出硕果。
　　
　　结语
　　
　　深秋时节的四川，平原的绿色还未褪去，高原上已是银装素裹。甘孜藏族自治州的塔公草原上，“马背上的人民调解员”正轻轻拍下肩头的白雪；500公里外的成都市，月亮已挂上枝头，“无讼社区”的法官手握司法确认书，正穿过熙熙攘攘的人群。
　　
　　从城市社区到工厂车间，从乡村的田间地头到一个个基层人民法庭……作为四川坚持和发展新时代“枫桥经验”、多元化解矛盾纠纷的一张亮丽名片，诉源治理正稳稳生根、开花结果，在推动基层社会治理的实践中迸发出蓬勃生机和旺盛的生命力。