对于被刑拘过的嫌疑人，不起诉后还能行政处罚吗？

史戈茵 杨菁菁 四川法治报全媒体记者 周夕又

对已被公安机关刑事拘留过的犯罪嫌疑人，检察机关作出不起诉决定后，还有必要通过行刑反向衔接，建议行政主管机关对该名被不起诉人行政处罚吗？面对分歧，成都市金牛区检察院认真分析研判，自行编制了《“受过行政处罚入罪”类型行刑反向衔接办案指引》，为高质效开展行刑反向衔接工作，给出了答案。

反向衔接个案显问题

“这个办案指引的制订源起于一起盗窃案件的办理。”承办检察官介绍。

周老板在金牛区经营着一家超市，“我晚上下班时都是将大门锁得牢牢的，从来没有丢过东西，没想到这次他们居然把锁撬了，还拿走了那么多烟。”2023年1月13日凌晨，李某甲因缺钱与同伙趁着夜色撬开了门锁，潜入周老板的超市内，偷走店内香烟11条、现金43元，共计价值3706.38元。周老板发现后随即向公安机关报案，李某甲因涉嫌盗窃罪被公安机关刑事拘留。2023年7月5日，公安机关将此案移送金牛区检察院审查起诉。

“考虑到李某甲盗窃金额较小，犯罪情节轻微，且认罪认罚，积极赔偿被害人损失并取得谅解，符合不起诉的相关规定，但其盗窃行为违反了社会治安管理秩序，根据《治安管理处罚法》第四十九条等相关法律规定，应当对其进行行政处罚。”2023年9月6日，金牛区检察院刑事检察部门对李某甲作出不起诉决定后，根据行刑反向衔接相关要求，将该案移送至行政检察部门进行审查。

该院行政检察办案检察官潘雅裙审阅卷宗后发现，卷宗内有李某甲因此次盗窃行为被刑事拘留的相关文书，但没有行政处罚记录。

“李警官，李某甲这次盗窃，你们有没有对他作出行政处罚？”

“没有，他在侦查阶段已经被刑事拘留了37日，检察院对他作了不起诉决定之后，我们认为没有必要再对他进行行政处罚。”

在与办案民警沟通后，潘雅裙陷入了困惑：最高检明确要求检察机关在办理行刑反向衔接案件时，应当重点审查有无制发检察意见的必要性，但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，盗窃公私财物的，处五日以上十五日以下拘留，可以并处罚款。李某甲已被刑事拘留37日，早已超出可对其行政拘留的最长期限。

那还有必要制发《检察意见书》，建议公安机关对李某甲进行行政处罚吗？

必要性审查生分歧

该院检察官们对制发《检察意见书》的必要性也产生了分歧，一种意见与公安机关的意见一致，认为刑事拘留和行政拘留均涉及当事人的人身权利，是对当事人人身自由的强制性限制，当二者都依据当事人的同一违法行为作出时，当刑事拘留期限已超过行政拘留的最长期限时，为避免行政处罚决定书成为一纸空文，无须再对李某甲作出行政处罚决定；另一种意见认为行政责任和刑事责任是不同性质的责任，本质上不能互相替代，一行为即使承担了行政责任不代表其无须承担相应的刑事责任，反之亦然，且行政处罚的种类除限制人身自由的行政拘留外，还包括非限制人身自由的警告、罚款等处罚类型，即使因刑事拘留期限已超过行政拘留期限，行刑折抵可不再执行行政拘留，但对李某甲的行政处罚决定书必须依法作出。

上述分歧意见也不仅仅在金牛区检察院的检察官之间存在。

“我们在查阅相关行刑反向衔接法律文书时发现，实践中对此类已被刑事拘留过的被不起诉人是否建议再给予行政处罚，各地检察机关处理也不一致。”潘雅裙介绍道。

这种对被不起诉人是否有必要进行行政处罚的认识和意见分歧，不仅导致对违法犯罪情节相似的被不起诉人是否给予行政处罚的处理结果不同，造成行刑反向衔接案件适用和执行法律的不统一，还会由此产生连锁效应，致使当事人再次实施同类违法行为时入罪标准或者刑档的适用也出现差异。

联席会议研判消分歧

为进一步推进行刑反向衔接工作的高质效开展，该院行政检察部门联合刑事检察部门就此案召开跨部门员额检察官联席会议。

“从刑事检察角度看，盗窃罪本身是属于‘受过行政处罚入罪’类型的罪名，即当事人受过行政处罚对其再次犯罪的入罪标准具有较大影响。”刑事检察官在联席会上分析道。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条之规定，一年内曾因盗窃受过行政处罚的，再次盗窃“数额较大”的认定标准可以按照规定标准的百分之五十确定。本案被不起诉人李某甲一年内如果再次盗窃，此次行政处罚决定将会对其后一违法犯罪行为的定罪数额标准产生影响，因此本案仍有通过反向衔接移送公安机关对李某甲作出行政处罚决定的必要性。

经过刑事承办检察官对刑事相关法律的释明，潘雅裙对被不起诉人李某甲行政处罚的必要性有了更清晰的分析和思考，“假如盗窃入罪金额为1600元，行为人甲、乙分别在A区、B区实施盗窃，被盗财物价值均为1700元，行为人甲、乙均被刑事拘留十五日以上，但因犯罪情节轻微，且认罪认罚等情节被检察机关作出相对不起诉决定。”潘雅裙在脑海中试想着，“如果A区检察院通过行刑反向衔接向行政机关制发检察意见，行政机关对甲作出行政处罚决定，而B区检察院认为因乙被刑事拘留的期限超过行政拘留的最长期限，故无必要再对乙进行行政处罚。如果一年内甲、乙再次实施盗窃数额为900元，那将出现甲因一年内受过行政处罚而达入罪标准，而乙则因无行政处罚记录未达入罪标准，进而导致对实施相同犯罪行为的行为人产生不同的处理结果。”

可见如果各地对已被刑事拘留过的被不起诉人是否还有必要对其进行行政处罚的认识和处理结果不一致，不仅打破了不起诉案件与同类行政案件的处罚平衡，也会造成对被不起诉人二次犯罪入罪标准或者加重刑档适用的错位，因此有必要对行政处罚记录影响刑事入罪或者刑档的此类案件统一认识和执法标准。

最终，该院跨部门检察官联席会议达成一致意见认为，综合考虑全案情节，李某甲与同伙暴力破坏门锁盗窃超市财物，其行为社会危害性较高，再犯可能性较大，在司法解释规定了“受过行政处罚后再实施降低入罪门槛”的立法现状下，即使作出的行政处罚决定会因刑事拘留折抵而无须实际执行，本案也仍有反向移送制发行政处罚检察意见的必要性。

加强沟通凝聚共识

2023年9月26日，金牛区检察院向公安机关制发《检察意见书》，建议其对李某甲依法进行行政处罚。为保证检察意见能够得到充分落实，该院主动与公安机关联系沟通，对李某甲行政处罚的必要性进行说明，消除公安机关对李某甲被刑事拘留过是否还应被行政处罚的顾虑和困惑。2023年10月18日，公安机关经调查核实后对李某甲作出行政拘留十二日（经折抵后不再执行）的行政处罚决定。

以点带面指引办案

虽然这个个案得到了精准办理，但是刑法规定的“受过行政处罚入罪”类型罪名具体还有哪些呢？涉及这些罪名的行刑反向衔接案件是否也存在这些分歧？为以点带面实现此类行刑反向衔接案件的实质化办理，确保对不起诉案件的行政处罚检察意见能够精准制发、有效落实，2024年7月，金牛区检察院对现行刑法和司法解释中关于“受过行政处罚入罪”的规定进行系统梳理，共梳理出上述类型罪名57个，并对这些罪名的刑法条款、“受过行政处罚入罪”相关规定、对应行政法规、行政主管机关等内容进行归类整理，编制了《“受过行政处罚入罪”类型行刑反向衔接办案指引》，为今后行刑反向衔接工作的快速高效办案提供清晰指引和法律依据。

据悉，借助该实用手册，截至2025年5月，该院共办理涉“受过行政处罚入罪”类型罪名的行刑反向衔接案件123件，共向公安机关等行政主管机关提出检察意见127份，且均被采纳。

检察官说法

本案中，开展行刑反向衔接审查时应综合考量本案的盗窃行为包含团伙作案、暴力行为严重破坏公共秩序等否定性评价情节，亦应考虑被不起诉人不具有主动投案、盗窃的物品不属于低值物品，也并非盗窃近亲属财物等可减轻或者不予行政处罚的情节，还应认识到《刑法》第264条与《治安管理处罚法》第49条属于“行为类型相同只是危害程度不同”的衔接关系，即便两者的罚责在轻重之间存在较大差距。《治安管理处罚法》第49条规定的违法行为属于刑法的自然犯。因此，《治安管理处罚法》虽然归为行政管理规范，但部分条款的性质上属于微罪罚责。行政检察部门有开展行刑反向衔接监督的必要性。

“两高”在《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》中明确了盗窃违法与盗窃犯罪之间情节轻重划分标准。如第二条规定，“盗窃公私财物”，具有“一年内曾因盗窃受过行政处罚的”，“数额较大”的标准按照百分之五十确定。公安机关内部的治安与侦查部门有各自独立的办案程序，被不起诉人的违法与犯罪信息无法共享时，会造成行刑制裁结果畸轻畸重。而《治安管理处罚法》的适用采用客观归责原则，即只要有盗窃结果则应予以处罚，并留有行政违法的案底。这样处理不仅可以确保两个部门对违法犯罪行为的评价统一，也可以确保行政领域与刑事司法领域法律适用尺度一致。受本案启发，经梳理刑法领域，现有五十七个罪名涉此类情况，包括非法吸收公众存款罪、帮助信息网络犯罪活动罪等常见罪名，建议两高与公安部等行政主管部门基于法秩序统一原理，尽快在全国范围内出台《刑法》与相关行政法规中有衔接关系的违法犯罪在不起诉之后反向衔接的法律适用标准。