“罚款经济”严重损害法律尊严

许多司机都有一个共同的感受：到了年末，交警的执法力度和罚款数额都要明显高于其它月份，关于交警罚款拿提成的传闻也会不断发酵。不久前非常火爆的一则“河南南阳交警抢开罚单”的视频，让很多人似乎明白了交警年底猛开罚单的原因。近几年来，这种情况已经得大了极大的改善，但个别地方仍存在着个别问题。有专家认为，只有建立制约交管部门乱罚款的制度，处罚才能服众。根除“罚款经济”，就要从根上斩断交管部门和地方财政的利益纽带。

针对河南交警抢开罚单一事，兰州大学法学教授刘德法表示，交通警察机构制定“罚款任务”和“绩效考核任务”不符合依法治国的要求。竞赛式考评比罚款指标更恶劣，指标有定数，竞赛不封顶，罚得只会更重，罚款经济挑战法制尊严。

有专家指出，法律早已规定，任何单位不得给交管部门下达或者变相下达罚款指标，根除“罚款经济”，就要从根上斩断交管部门和地方财政的利益纽带。

●背景

罚款分成：一项由来已久的制度安排

目前，交警罚款地方财政会按照一定比例返还给交管部门，罚款分成是一项由来已久的制度安排。《道路交通安全法》规定，公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当收缴分离;罚款和依法没收的违法所得，全部上缴国库。需要注意的是，国库并不专指中央金库，按照我国法律，县级以上各级政府都要建立国库，库款的支配权属本级政府财政部门。

2004年，财政部曾下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确了政府非税收入的分成管理政策，规定“政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”。这个通知目前并没有被废除，所以交管部门取得分成“合法合规”。

具体到交通罚款，交管部门获得的分成可能很高。2011年，央视曾曝光过黑龙江省林甸县一运管站罚款和当地财政的分成情况：这个运管站有40多人，19个编制，剩下人的工资靠罚款。不管是四六分，还是三七分，返回来的罚款都不会是小数目。一些交管部门对警员制定严苛的考核计划，如完不成就要脱岗培训，甚至扣工资。

●链接

公众质疑：动辄罚款却申诉渠道不畅

近年来，公众对交管部门罚款经济质疑声不绝于耳，但也有交警的声音——“你既然违规，就该受到处罚，好好开车没人罚你。”

现实情况是，2012年，公安部颁布了《机动车驾驶证申领和使用规定》，被称为“史上最严交规”。它的一大特点就是罚款规定随处可见，却没有国外交警常用的口头警告，新交规中直接规定罚款的和间接规定罚款(清除记分也需要缴纳罚款)的项目，涉及罚款的项目有170项之多。罚款成为一些交管部门执法的目的。在上海宝山、普陀两区交界地，一辆被弃置很久的面包车被两区交警共贴了14张罚单，谁也不愿把车拖走，可谓罚款经济的生动写照。

法律规定对交警处罚不满，可以提起行政复议和行政诉讼，但太难走通。最高法行政审判庭负责人坦承，10年前，民告官的原告胜诉率为30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。而行政复议需向地方政府或上一级主管部门提起，复议成功率可想而知。

在美国申诉的渠道便捷，警察认为你违规开出了罚单，仅意味着他向法院起诉你有罪。你有三个选择：认罪，交罚金;有解释认罪，可能会少交罚金;不认罪，法庭见。除了刑事罚单，一般的违规罚单在10分钟内庭审审结。开庭时，司机和交警都要按时到庭，若交警不到庭，法院会认定司机胜诉，若司机违规证据确凿，司机必须认罚;若司机有充分证据，法院亦会判决交警败诉。

●声音

根治罚款经济必须切断利益关联

将交通罚款纳入地方财政，用违规者的钱提高公共福利，是各国通则，美国也不例外，其地方财政非常依赖交通罚款(占很多地方政府收入的30%以上)。对此，美国一些行业维权人士曾经提出了3点建议：法院和警察不应直接受益于罚款收入;不以开出的罚单量评价执法人员;地方政府不保留罚款，上交给州政府，统一分配，目的就是不让罚款与警察收入有关联。

此外，为扭转地方政府对交通罚金的依赖，保护弱势群体，2015年密苏里州立法对交通罚款占地方收入的比例进行限制：其他地区交通罚款占比不得超过20%，圣路易斯县不得超过12.5%。多余的交通罚款由州政府统一支配，用于教育事业。

此外，密苏里州还援引《公平正义法案》，将单纯为增加收入而进行违章处罚的行为，定义为侵犯人权，违者最高可判处五年监禁，其中当然也包括警察机构。

我国可借鉴美国的经验，在公开交通罚款收入明细的基础上，对交通罚款的使用比例作出上限规定，多余的部分由国家统筹。既对交警部门保持一定的经济激励，又能防止激励过度。如果各省市的交通罚款统一用在教育、医疗等资金短缺的民生领域，效果更好，还能让地方交管部门摆脱“罚款分成”的质疑。

本期作者晓武刘文昭