预付费纠纷：如何破解多部门监管困境

近日，成都浮力森林蛋糕店关门,366天天洗车店暂停服务……不少市民的消费卡余额打了水漂，预付卡维权问题也再次回到公众视野。消协软弱、公安部门立案难、司法救济成本高、工商部门商务部门监管缺失。不仅如此，部门之间还相互推诿，行政不作为，懒政严重。预付卡治理工程中折射多部门监管困境。

郑州维体时尚健身俱乐部是一所大型连锁健身俱乐部，2015年5月突然关门，该公司普罗旺斯分店大约有208名会员，涉及的预付卡金额超过500万。在登记的会员信息中，单张卡内余额最少2000元，最多9万元，消费者维权投诉在多个部门间处处碰壁。

有专家指出，国家规定单用途预付卡的管理责任赋予商务部门，但预付卡的监管涉及到众多部门和领域，由于执法主体不明确，执法责任界定不清，往往出现部门之间相互推诿现象

◎背景

要预付卡：跑路纠纷的重灾区

我国预付卡发展迅速。根据全国人大常委会执法检查组对《消费者权益保护法》实施情况的报告，2014年国内预付卡销售规模达到9068.8亿元。预付卡纠纷逐年增加。不少案例表明，一些行业办卡消费已经沦为“圈钱游戏”。

问题不仅存在于预付消费的过程中，更在于消费者的维权行为中。来自国家工商总局的数据，2015年全国预付卡消费投诉达到2.93万件，涉及的主要问题包括商家擅自终止服务、“关门跑路”等，而有的企业甚至将预付卡作为非法集资、恶意欺诈的圈钱手段。

中国商业联合会预付卡规范工作委员会披露的数据显示，截至2013年12月底，全国有29个省的4210家单用途预付卡企业完成备案。但进行预付卡销售的大小商户何止此数目?并且规模较小的个体工商户经营不规范、风险较大，资金链很容易出现问题，因而成为跑路、纠纷的重灾区，使得在预付消费市场中，消费者几乎处于无保护的状态。

◎链接

多业态：商务部门根本无力监管

2011年5月，国务院办公厅转发了人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局等七部委发布的《关于规范商业预付卡管理的意见》，规定多用途商业预付卡由人民银行进行监管，而单用途商业预付卡则归商务部。

2012年，商务部出台《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业等三大类企业发行的预付卡进行监管，看上去严密的监管体系却存在重大漏洞：该规定并没有囊括所有行业。

上述规定包括零售业、住宿和餐饮业、居民服务业三大类企业，经常发生预付卡纠纷的健身却没有包括进去。另外，这个规定只针对企业法人，对个体商业户、非企业法人存在监管盲区，容易发生侵权行为的就是个体商业户及美容美发、健身、教育等也未进入监管范围领域。

备案制而非事前审批制也监管缺失。以上海为例，全市发卡主体大概有近10万家，但是在商务委备案的企业只有351家，占比不到4‰，备案率如此，监管效果也就可想而知。

◎评论

预付卡：维权之路举步维艰

虽然国家规定单用途预付卡的管理责任交付给商务部门，但是在实际操作过程中，预付卡的监管涉及到众多部门和领域，最具代表性的冲突就来自于商务部门和工商部门。

郑州预付卡维权过程中出现部门冲突。郑州商务局在回应消费者的质疑时说：根据规定，健身行业、美容行业未被列在范围内，不归他们管。但该公司除了有健身业务外，还有酒店住宿、餐饮娱乐等处于被管理范围之内的业务时，商务局回应称：企业经营范围需要在工商部门登记，如果经营项目与营业执照项目不符，则属工商部门监管未尽到责任，结果一下子又把皮球踢给了工商部门。但是当消费者找到工商部门时，得到的回复又是应该去找商务部门。

消费者在维权过程艰难，找消费者协会，消费者协会回应，“我们权限是登记转办，能不能受理会在7个工作日内告诉你。”找到公安部门，公安部门无奈，“维体健身正常经营了两年，不构成诈骗罪，只是一种违约行为，公安机关不能立案。”

◎声音

专家：如何破解多部门监管困境?

监管主体混乱不仅出现在预付卡领域，而是我国行政监管中的一个普遍现象。

从发达国家的经验来看，要解决多部门的监管困境，主要有两个不一样的思路：要么合并现有的监管机构，由单一机构全权负责监管;要么维持多部门监管架构，同时加强部门间的协调合作。有专家认为，以现有的国情，应选择协调合作的方式进行。但是这样的协调需要在立法中有所明确，在综合协调的过程中树立某个部门的权威性。例如食品监管就是让食药监承担综合协调的职能，商务部门被作为单用途预付卡管理部门被提出来，就应把它作为主要部门，承担主要监管责任。

商务部应建立健全适用于全行业领域和各类发卡主体的行政法规和规章制度，进一步加强和改进监管方式，规范发卡行为，防范兑付风险，切实保护消费者合法权益。是把原先的事后备案制改为事前的审批制，严格控制准入门槛，并定期清查管理。

本期作者 晓武 奚应红