明年起封存治安违法记录 “一朝犯错”不再困扰终身——四川法学专家解读新修订的治安管理处罚法

四川法治报全媒体记者 夏菲妮
　　
　　本期嘉宾
　　
　　曾文忠 省人大代表、省人大常委会委员、四川瀛领禾石律师事务所管委会主任
　　
　　韩 旭 四川大学法学院教授、中国刑事诉讼法学研究会常务理事
　　
　　宇 龙 四川师范大学法学院副教授、成都市行政复议委员会专家委员
　　
　　2023年，西安一名14岁男学生因交警误登记留下“案底”，转学时屡被拒收。这场由转学引发的“罗生门”事件再次让社会关注到，治安违法虽然较为寻常，但和犯罪一样，都会留下记录，并影响后续学习与工作。
　　
　　近年来，不少法学专家呼吁在治安处罚领域施行违法记录封存制度。如今，这一呼吁终于走进现实：6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的《中华人民共和国治 安 管 理 处 罚 法》（以下简称治安管理处罚法），自2026年1月1日起施行。修订后的治安管理处罚法明确：违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。
　　
　　治安管理处罚法有“小刑法”之称，是一部维护社会治安、保障公民人身财产安全的法律，与我们的日常生活密切相关。新修订的治安管理处罚法还新增了哪些规定？这些新规的产生有哪些背景，将如何影响公众的生活？本期法治会客厅邀请省人大代表、省人大常委会委员、四川瀛领禾石律师事务所管委会主任曾文忠，四川大学法学院教授、中国刑事诉讼法学研究会常务理事韩旭，四川师范大学法学院副教授、成都市行政复议委员会专家委员宇龙，就此次新修订的治安管理处罚法进行解读。
　　
　　“封存不是纵容”
　　
　　——修订草案三审稿将封存范围从未成年人的违法记录扩大到所有人
　　
　　2022年末，韩旭收到一封陌生邮件，寄件人自称是一名有治安违法记录的年轻人，他在信中说道：“我们不是大奸大恶之徒……犯了错法律应该给予处罚，但更应该给予教育，我们真的需要一个制度来消除过去的污点，让我们能够重新树立起信心，面对人生”。韩旭告诉记者，他之所以收到这封邮件，源于此前发表的一篇关于轻罪治理的文章，里面提到关于轻罪前科消灭制度的探索，让来信人看到了希望。韩旭在接受记者采访时回忆，那封信件最后问道：“这个制度有前景吗？”他当时回信鼓励对方：“相信有一天记录封存会入法的。”时隔两年，伴随治安管理处罚法的修订，这一等待终于有了切实回应。
　　
　　2023年8月，治安管理处罚法修订草案提请十四届全国人大常委会第五次会议初审，在此后的两年里经历了二审和三审。曾文忠注意到，修订草案二审稿首次提出未成年人违反治安管理处罚法的记录应当予以封存，修订草案三审稿则将封存范围从未成年人的违法记录扩大到所有人。曾文忠说，这一变化体现了法律对全体公民人格尊严的平等保护，将减少对违法者的标签化歧视，促进其回归社会。
　　
　　曾经违反治安管理处罚法的经历，一度成为许多人一生的“污点”。一些地区在开具无犯罪记录证明时，会备注行为人的治安违法记录，这往往使行为人即使拿到无犯罪记录证明，仍会因治安违法记录在升学、考公、求职甚至升迁的关键节点被“一票否决”。近年来，在一些案例中，治安违法记录甚至还对行为人的亲属产生连带影响。“已经有越来越多的人饱受违法记录之苦。”曾文忠说，据国家统计局的数据，2021年至2023年，全国公安机关每年查处的治安案件在800万起上下。
　　
　　治安违法记录封存制度并非横空出世。犯罪记录封存制度最早出现在2012年修订的刑事诉讼法中。2022年5月，“两高两部”联合发布《关于未成年人犯罪记录封存的实施办法》。2024年，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，明确提出“建立轻微犯罪记录封存制度”。韩旭认为，既然轻微犯罪行为可以进行犯罪记录封存制度，比犯罪更轻的治安违法行为也应当进行记录封存，以彰显执法的人性化。
　　
　　宇龙进一步分析，治安违法记录封存制度的设置平衡了权利保障与社会安全。具体而言，该制度采用“封存为原则、查询为例外”的设计，既避免了违法记录被不当披露，保障了个人权利；同时规定有关国家机关为办案需要或有关单位根据国家规定可进行查询，满足了行政机关内部管理和维护社会安全的需要，在保障个人权利与保护社会安全之间实现了价值平衡。
　　
　　宇龙也提出了担忧：治安违法记录属于政府信息，若封存可能会对“政府信息公开制度”带来挑战，她希望能够进一步明确封存与公开的界限。
　　
　　新法规定，有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定能查询封存的违法记录，且查询单位有保密义务。“这意味着申请查询治安违法记录时，若不属于法定可查询情形，将被拒绝，这与政府信息公开制度中的依申请公开程序有所不同，需要行政机关在处理查询申请时，准确判断是否属于可查询的例外情形。”宇龙说，这就要求明确封存与公开的界限，也将增加政府信息公开工作的复杂性和操作难度。
　　
　　“对于未成年人违法犯罪，既不能简单地‘一关了之’，也不能‘一放了之’”
　　
　　——适当调整对未成年人不执行拘留的规定
　　
　　当前，未成年人违法犯罪形势严峻，引发社会广泛关注。最高人民法院2024年发布的情况通报指出，近三年未成年人违法犯罪数量总体呈上升趋势，大量未成年人违法后处于无人无力监管、矫治落空状态。
　　
　　现行治安管理处罚法规定，对14至16周岁，以及16至18周岁且初次违反治安管理的未成年人，不执行行政拘留处罚。曾文忠表示，这一规定有利于避免未成年人在拘留所中“交叉感染”，帮助其悔过自新，但实践中，有未成年人故意利用未成年人身份多次违反治安管理被抓获多次、屡教不改，有的违法情节严重，社会反映强烈。曾文忠特别强调，“对于未成年人违法犯罪，既不能简单地‘一关了之’，也不能‘一放了之’”。
　　
　　本次修订明确，对14至16周岁以及16至18周岁且初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者14至16周岁一年以内二次以上违反治安管理的，可以依法执行拘留。韩旭认为，此次修改体现了原则性与灵活性的统一，具有更强的适用性：“对未成年人治安违法的一律不予行政拘留，不利于对其违法行为进行惩戒和矫正。当前，未成年人治安违法手段成年化，危害后果也比较严重，尤其是校园霸凌案件中，一些未成年人实施的违法行为手段残忍，情节严重。如果他们实施违法行为后一律不予行政拘留，不利于预防和治理未成年人违法行为。”
　　
　　依法有效治理校园欺凌，长期以来受到社会各界广泛关注。治安管理处罚法首次将学生欺凌行为纳入治安处罚范畴，规定以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌的，公安机关应当依法处理。同时规定，学校不按规定报告或者处置严重学生欺凌或者其他侵害未成年学生的犯罪的，责令改正，建议有关部门对责任人员依法予以处分。
　　
　　此外，治安管理处罚法注重与预防未成年人犯罪法的衔接。本次修订规定，对因不够年龄不予治安处罚，或者不执行拘留的未成年人，公安机关依照预防未成年人犯罪法的规定采取相应矫治教育等措施，进一步强调，对违法犯罪的未成年人即使不承担刑事责任、行政责任，也应依法采取相应矫治教育等措施。“未成年人违法犯罪往往从‘小错’开始，新法通过细化执行条件、强化矫治教育，推动治理重心前移。”曾文忠说对有不良行为的未成年人，可提前介入心理疏导、家庭辅导，避免问题恶化。
　　
　　“治安管理处罚法秉持了‘教育为主、惩罚为辅’原则，同时针对未成年人违法行为的制度化设计则更加精密，在与刑法关于未成年人犯罪的惩治逻辑之上，突出教育矫治与适度惩戒的动态平衡。”宇龙说，治安管理处罚法构建了一种新的模式，将分层惩治和矫治措施进行体系化衔接。
　　
　　此外，宇龙认为，需要注意的是，对未成年人违法行为的矫治需要更为专业化的探索，“未来还有很长的路要走”。
　　
　　“弘扬了‘法不能向不法让步’的法治精神”
　　
　　——治安管理领域确立正当防卫制度
　　
　　实践中，由于现行治安管理处罚法没有相关规定，有的公安机关在处理治安案件时，对谁是不法侵害发动者、谁是正当防卫者不加区分，将“还手”简单认定为“互殴”，导致“各打五十大板”现象频发。例如，2020年，淄博张女士被醉酒男子殴打时抄酒瓶反击，这一行为被公安机关认定为殴打他人，张女士因此被处以行政拘留并罚款。直到去年，历经4年诉讼后，张女士才被认定为“正当防卫者”。
　　
　　治安管理处罚法为此增加一条规定：为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。“这一规定增强公民面对不法侵害的维权底气。”曾文忠说，“新规纠正了过去‘谁伤谁有理’的错误导向，让公众认识到法律坚决保护合法权益、惩处不法行为，弘扬了‘法不能向不法让步’的法治精神。”
　　
　　宇龙介绍，从2021年行政处罚法修订之后，行政法学界便开始讨论是否有必要建立一个类似“犯罪成立要件理论”的判断模型，这种模型中的“违法阻却事由”引发众多学者思考。加之近几年治安管理处罚领域发生了很多典型案例，如何填补违法犯罪法律体系的统一性和同一性成为了迫在眉睫的重中之重。
　　
　　宇龙认为，新法积极与刑事司法领域的正当防卫理论衔接，细化了治安管理领域的正当防卫适用梯度——合法性评价、过当行为的梯度处理、排除适用的特殊情形。她说，正当防卫的适用中核心内容实际上是刑法正当防卫理论中常谈到的“必要限度”问题。何谓“必要限度”?简而言之就是防卫的“手段对等”、保护的“法益均衡”，以及防卫情景的“综合考量”。
　　
　　曾文忠则表示，“明显超过必要限度”仍依赖民警主观判断，需要执法人员的专业判断。为了增强正当防卫条款适用的针对性和可操作性，他建议，建立细化的认定标准和细则，补充不属于防卫过当的具体情形，同时做好对执法人员的培训工作，提升专业素养和执法能力。
　　
　　“以‘良法’实现‘善治’”
　　
　　——首次大修即创下近三年法律修改公众参与人数之最
　　
　　2005年8月，十届全国人大常委会第十七次会议通过了治安管理处罚法，该法2006年实施后，治安管理处罚条例废止。
　　
　　施行17年后，治安管理处罚法迎来首次“大修”。2023年8月，治安管理处罚法修订草案提请十四届全国人大常委会第五次会议初审。9月1日，中国人大网全文公布修订草案并向社会公众征求意见。在征求意见的一个月内，共有99375人提出125962条意见，创下近三年法律修改公众参与人数之最。
　　
　　为什么公众参与热情如此高涨？曾文忠分析，治安管理涉及人身自由（拘留）、财产权（罚款）、声誉权（违法记录封存）等，治安管理处罚法处罚范围直接划定了国家惩罚机制的边界，公众敏感度天然高于其他立法。
　　
　　“科学立法是人们的普遍需求，只有民主立法才能实现科学立法。”韩旭认为，热情高涨的背后透露出社会公众希望能够修改一部“良法”，“以‘良法’实现‘善治’”。韩旭告诉记者，现行治安管理处罚法颁布距今近20年，社会已经发生较大变化，一些新型违法行为不断出现，“法律应当因时而动，因势而改，以适应社会生活变化的需要”。
　　
　　宇龙进一步分析，公众对修订草案的密集意见，核心在于对“法律如何在维护秩序与保障权利之间精准平衡”的高度关注。“治安管理处罚法因其‘直接调整公民日常行为’的特殊性，任何条款的变动都可能触及‘个体自由与公共权力’的边界。”她说，“行刑衔接梯度”“未成年人矫治价值”“正当防卫实体规则”等问题，均是公众的聚焦点，这些问题的本质是公众对“良法善治”的期待，即法律既需实现社会治理效能，又需守住公民权利的底线，避免因规则设计的疏漏导致执法偏差。