浅析基层法院队伍建设之路

郭泽佩

论文提要：

为确实保证基层法院队伍建设适应审判体系和执行体系审判能力现代化需要，逐步提升法院审判执行队伍水平，从审判能力和执行能力现代化必要性入手，运用文献分析和实证研究法，研究司改背景下基层法院队伍建设中出现的审判执行团队建设留有行政色彩、审判执行辅助人员配备不到位、思想政治教育作用成效不明显的问题，剖析问题根源是行政化管理与审判执行效能的冲突、紧迫的改革需求对基层法院队伍的挑战、思想政治工作未能与法院队伍建设紧密契合的实质，应进一步围绕审判体系和执行体系建设，注重法院队伍职业化个性化发展，以提升审判能力和执行能力为目标，抓住思想政治工作“总开关”，注重审判执行教培训总分结合，优化激励监督机制，激发法院队伍整体机能。全文7850字。

 主要创新观点：

通过对当前基层法院队伍建设中体现的问题，以推进审判体系和执行体系现代化为视角，着重解决审判执行队伍去行政化与法院队伍行政化管理的矛盾，司法改革背景下对基层法院队伍能力的挑战与冲击，审判执行制度顶层设计与审判执行队伍实际运作之间的差异等问题，就如何在司法改革背景下加强队伍建设，顺利推进国家治理体系和治理能力现代化进行深入研究。

加快推进审判体系和执行体系现代化，是实现法院工作科学发展的必然要求，也是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。2020年4月最高人民法院出台《关于人民法院贯彻落实党的十九届四中全会精神推进审判体系和执行体系现代化的意见》，提出要坚持党对司法工作的绝对领导，以深化司法改革为动力、以建设过硬队伍为组织保障，加快推进审判体系和执行体系现代化，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力司法服务和保障的工作要求。当前，基层法院审判执行队伍在司法改革“四梁八柱”基本建立的基础上，正步入内设机构重组适应，审判团队组建磨合，人员分类管理调适等“适应消化”阶段。如何在深化司法体制综合配套改革，诸多新构思、新模式建立完善的大背景下，保证基层法院审判执行队伍建设适应审判体系和执行体系现代化，提升法院审判执行队伍革命化、专业化、职业化、正规化水平，压力与挑战并存。

一、审判体系和执行体系现代化必要性

（一）审判体系和执行体系现代化的概念

审判体系和执行体系现代化是指人民法院的立案、审判、执行以及法院行政事务管理的制度机制和工作安排，是一套相互协调、相辅相成的工作体系;审判执行能力是正确适用程序法和实体法，确保公正司法、严格司法的能力水平，是审判制度机制执行能力的集中体现。审判体系和执行体系两者相互制约，相互促进，辩证统一。人民法院要通过加强审判体系和执行体系建设，立足执法办案要务，充分发挥审判执行功能，在法治道路上不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）当前审判体系和执行体系现代化的突出需求

1.审判执行体系是国家法治体系的重要组成部分。建设中国特色社会主义法治体系，必然要求审判执行体系的健全完善。现代化的审判执行体系，应当包括权力运行体系、监督管理体系、技术支撑体系、理论研究体系等基本要素。

⑴健全完善以庭审为中心的审判权力运行体系和以分案为中心的执行体系。充分遵循诉讼活动和执行活动基本规律，科学组建审判执行团队，保障庭审和执行在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用，不断加强当事人司法保障，维护裁判权威。

⑵逐步完善以责任制为中心的审判执行监督管理体系。在坚持独立审判分案执行基础上，构建主审法官、合议庭办案责任制和繁简分流执行机制，保障法官平等行使审判权执行权，明确健全内部监督制约机制，做到权利与义务对等，权力与责任统一。

⑶打造完善以信息化为中心的审判执行技术支撑体系。信息化建设是当前司法工作的重要支撑。应在审判执行主体、审判执行过程中充分运用信息技术，加大办案真实性、客观性、影响力，从而构建动态、透明、便民的司法机制，成为司法公开、公正、高质效的有力支持。

⑷构建完善以审判执行权为中心的审判执行理论研究体系。进一步提升法院干警理论研究水平，准确把握审判执行权运行带有的普遍基础规律，加快构建审判执行权原理、行为、方法、文化等审判执行学体系，为司法改革和法治建设提供系统理论支撑。

2.现代化审判执行能力，要求法院队伍在思想政治素质、业务能力水平、职业道德水准、司法作风纪律等诸多方面大幅度提升，以忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律为目标，不断促进国家治理能力现代化。

⑴严守政治定力。加强思想政治建设是坚持人民法院工作正确方向的必然要求，圆满完成执法办案任务的重要保障，顺利推进司法体制改革的现实需要。人民法院要把思想政治建设摆首位，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

⑵坚定法治信念。强化对法院队伍培训，确保社会主义法治理念入脑入心，确保审判执行能力水平能够适应人民群众新需求新期待。善于运用法治思维、法治方式推动审判执行工作，保证公正司法，提高司法公信力，维护社会公平正义。

⑶巩固专业能力。严守职业道德，精通法律知识，掌握审判规律，娴熟运用法律，以不断学习开拓专业眼界，将司法改革动能转化成为处理社会矛盾的真才实能。用“群众利益无小事”的司法理念，不断拓展司法为民的内涵外延，统筹兼顾办案的法律效果和社会效果。

⑷保持高洁追求。牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，严格约束言行、正心修身，坚持公平正义原则，追求严明司法这一审判目标，激浊扬清、确保法官清正、法院清廉、司法清明。

二、当前司改背景下基层法院队伍建设表现出的问题

(一)问题表现

1.审判执行团队未完全脱离固化模式，依然留有行政色彩。审判执行团队建设的目的是为减少管理层，搭建以法官为中心的审判执行团队模式，充分发挥审判权和执行权，减少行政管理和不必要的干预。然而在仍保留庭室领导的状况下，建立“以法官为中心”的审判执行团队改革中，表现出了“老瓶装新酒”的现象，即法官除了没有对具体案件的行政审批权外，依然基于司法政务管理权、审判管理权，执行管理权“尴尬”地发挥着行政管理职能，如业务学习、纪律管理、考核考评等内容。审判执行团队中的法官亦未能充分发挥出团队中心，积极凝聚法官助理、书记员的理想作用。法官与法官助理、书记员的状态相对松散。有的个别法院将审判团队设置了等级差异，例如 H 省 E 中级法院，在 4 个新型审判执行团队之间并不是平级并列的关系，而有层级高低之分，仍留有科层制的色彩。在确定新型审判执行团队的负责人时，有些法院仍然表露出明显的行政化倾向，直接由院长、庭长、执行局长担任审判执行团队的负责人。如 H 省 H 中级法院，新型审判执行团队的负责人大多都是审判执行庭的庭长、副庭长，一般法官（包括资深法官）没有担任审判执行团队负责人的资格，行政化色彩浓厚。

2.审判执行辅助人员配备不到位，后续乏人。随着法院人员分类管理改革落地，审判辅助人员作为员额法官的后备军，成为推动和影响审判体系和执行体系现代化的中坚力量。但基层法院审判执行辅助队伍状况不容乐观。一是现有法官助理队伍良莠不齐。其中大部分是在审判一线工作的未入额的原审判员、助理审判员，面对着与员额法官较大的工资差距、尊荣之别，内心落差较大，加之多临近退休，他们的工作积极性不高，往往桎梏审判执行质效发挥。二是基层法院审判执行辅助岗位缺乏吸引力。面临着基层审判执行工作繁杂，工资待遇相对不高的现实状况，在近年公务员招录中，曾多次出现基层法院公务员报考人员不足招录比例，法官助理岗位“轮空”招不上人的现象发生。而面对上级法院到基层选拔法官助理的机会，基层法院的优秀法官助理、书记员往往会踊跃参与表现，大多会被上级法院选拔走。致使基层法院出现原有优秀的法官助理被招走，新的法官助理补充不上来的尴尬境地。在审判执行团队组建中，出现多名员额法官共用1名法官助理、书记员，无法实现司法人力资源的最佳配置，影响审判执行效能提升。

3.思想政治教育活动多、任务重，但作用成效不明显。思想政治工作一直是基层法院队伍建设的重要内容，作为我党一项重要的工作法宝，有许多经验传统值得继承和发扬。随着以审判体系和执行体系现化代为目标的司法体制改革的越加深入，人民法院的思想政治教育、党风廉政建设等工作的重视程度被再三提高。于是近年来，各类立意鲜明带有时代特色的主题教育、专项活动层出不穷。但随着逐年增多的活动和主题教育的到来，在基层法院出现了“活动套活动”，强势推进挤占业务时间，基层干警疲于抄写笔记，应付心得体会，反复自检自查。原本是端正理想信念、改善工作作风的教育引导，却成为了基层法院干警的课业负担，没有发挥出思想政治教育对于法院队伍建设的积极正向引导作用，缺少“让人敞开心扉”人文精神的滋养和“细物润无声”的文化感召力，出现“上头热、下头冷”的境遇。

(二)剖析原因

1．行政化管理与审判执行效能的冲突。法院作为依法行使审判权的国家机构，行政权与审判权是法院不可或缺的两种基本权能，行政权是法院作为国家机构的组织化需要，而审判执行权则是法院行使审判执行职能的必然要求，这使得行政权与审判执行权天生交织于法院的组织管理过程中。在司法改革实践中，司法政务管理权以及审判执行管理权若不能有效分离，司法逻辑与行政逻辑的混同，仍将在一定时期内困扰审判执行体系、审判执行能力现代化的行使和发挥，必将制约着以法官为中心的审判执行团队建设，角色冲突状况与作用发挥矛盾还将持续。

在深入推进司法改革过程中，由于忽略了组织—机制的构造以及组织—机制与制度意图之间耦合性的构建，行动主体的行为缺乏机制的具体指引，导致制度运行现实受阻，没有充分发挥制度设计的功能和价值。在审判执行权力运行机制改革过程中，在取消院庭长审签制度这样的行政化管理的同时，如果不相应地对审判执行权力监督机制、重大疑难案件发现机制、法官能力养成机制、审判执行团队组建等机制加以完善和契合，就容易制约审判执行权力去行政化的彻底性和成效性。

2．紧迫的改革需求对基层法院队伍的挑战。建国70年来，中国司法改革经历了“制度重建—恢复发展—技术改革—体制改革”的演进路径。随着《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》《最高人民法院关于人民法院贯彻落实党的十九届四中全会精神推进审判体系和执行体系现代化的意见》的颁布，围绕着推进审判体系和执行体系现代化的新一轮司法改革已经启程。改革早已从技术层面深入到司法核心，而作为改革执行者、落实者的法院人，尤其是基层法院干警职业素养、能力水平是否能适应并跟得上改革步伐？近年来基层法院落实改革的步伐是紧密而扎实的，改革也的的确确对基层法院队伍造成了冲击。如新《法官法》的出台，提升了法官任职条件，造成新老人员职业发展的冲击；以“审判执行为中心”的审判执行团队组建后，法官作为审判执行团队核心，能否担负起提升团队工作效能之责？迅速发展的法院信息化建设，对法院干警原有司法技能提出了更高要求；许多不确定性因素如疫情对当前审判工作方式的冲击，都对基层法院队伍建设提出了全新又更现实的要求。建设一支能够推进审判体系和执行体系现代化，与新时代人民法院使命任务相适应的高素质法院队伍已经成为法院发展的必需之举。

3．思想政治工作未能与法院队伍建设紧密契合。坚持党对司法的领导是我国司法制度的本质特征，也是我国司法体制的最大政治特色和政治优势。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，方向要正确，政治保证要坚强。”人民法院应积极发挥思想政治工作对于队伍建设起的强化导引作用，有助于确保法院队伍坚持正确的政治站位，树立切合改革目标的司法理念，能够增强法院队伍的认同感，荣誉感、使命感，在利于打造信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的法院队伍。尽管法院思想政治工作的意义和作用是一致的，但相对于基层法院“纠纷解决”相对集中、审判执行资源相对有限，法官司法能力相对薄弱的现状，在具体开展思想政治工作过程中，应结合基层法院特点，采用适应改革需要的方法手段，引领法院队伍健康、有序发展。如果基层法院在思想政治工作开展中，仅仅依据“灌输式”教育、“一阵式”“一过式”培养、“形式化”检查，势必有驳于推进思想政治工作的初衷，无法有效激发基层法院队伍活力。

三、推进基层法院队伍建设的具体举措

(一)围绕审判执行体系建设，注重法院队伍个性化发展

牢固树立司法改革大局观，以坚持遵循司法规律为前提，坚持审判执行体系顶层设计与基层工作实际相统一，全面推进基层法院队伍个性化发展。

1.以提升审判执行质效为目的，科学构建审判执行团队。审判执行质效是法院工作的永恒话题。建立符合审判执行工作规律的管理科学的审判团队以替代行政式管理的审判执行庭室是大势所趋。为最终实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，需要因地制宜组建结构优化、运转高效的审判执行团队，应当以相对固定为原则、临时编组为例外，探索法官和法官助理双向选择机制，注重年龄、学历、能力互补，提高司法团队黏合力。同时需要明确审判执行团队不是法院内设机构，每一个法官团队地位平等、独立行使权力。突出法官在团队中的监督协作作用，充分发挥团队合作优势，以确保审判执行团队管理畅通，真正发挥提升审判执行效能作用。

2.固本强基，促进法官队伍有序发展。无论是审判执行团队的科学运转还是司法责任制得以落实，都离不开法官队伍能力的提升。可以说法官素质的强弱直接关系到审判执行权力结构模式设计并运作的好坏。要在法官单独职务序列建设的基础上，正确运用员额动态增补和退出机制，严把入口关，完善出口关，经过初期阵痛，逐步净化法官队伍，建立相对稳定、高素质、善审判会执行的法官队伍。同时要真正落实好员额法官逐级晋升与择优选升制度，一方面让普通法官享受到按期晋升、择优选升的待遇，另一方面要坚持通过考核让“优者”上。坚决不能走“排资论辈”，院庭长挤占高级法官名额的“行政化”老路，才能真正打造一支肩负得起法院审判执行事业重任，保证审判执行基业稳固发展的基层法官队伍。

3.选齐配强审判辅助人员，形成动态管理模式。针对审判执行辅助人员招录难，留人难的实际情况，基层法院可在符合新《法官法》的规定下，将招录条件设置相应降低，先满足招人员刚性需要，后期注重加强审判执行辅助人员培训。对有入额发展意愿的审判执行辅助人员，加大培养力度，在获取相应证书条件后，转变为员额法官，形成人才流动闭环。建立对法官助理科学的管理制度、晋升制度、考评制度和待遇保障制度。同时相应地提高优秀审判执行辅助人员待遇，在绩效考核奖金中增加必要的物质奖励。

4.确保综合行政、审判执行辅助人员确保有序发展。要进一步优化人力资源配置，健全人员管理机制，完善配套保障举措，加快推进法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。一是建立完善法院不同类别人员的交流机制，促进审判岗位、执行岗位和综合行政岗位合理流动，推进落实法官员额退出机制指导意见和法官员额动态调整指导意见，做好综合行政人员待遇落实，为综合行政人员晋升留出必要晋升空间，防止综合行政工作空心化、薄弱化。二是落实公务员职务职级并行后在编法官助理和书记员职务序列改革相关政策，完善法官助理招录、管理政策，健全法官助理分层培养机制，推动符合条件的编制内书记员及时转任法官助理，健全聘任制书记员队伍招录、管理、使用机制。

（二）以提升审判执行能力为目标，注重教育培训相结合

为充分发挥基层法院功能作用，实现审判体系和执行体系现代化，建立符合司法改革方向、坚持以人为本、提升能力素养的教育培训体系是必然之举。一是抓住思想政治、党风廉政、意识形态工作“总开关”，克服原有务虚空转，流于形式的工作方式，将政治培训与发生在身边的正反面典型相结合，与“学习强国”等新媒体相融合，与基层干警的喜怒哀乐相契合，将“引领”代替“灌输”，用“实效”代替“形式”，增强思想政治工作的主动性、原则性、实效性，保证基层法院队伍坚定正确的政治立场和司法理念。二是结合法院人员分类管理，有针对性地开展分类培训，切实提升基层干警解决实际问题的能力，确保学有所用，用有所精，精有所成。针对员额法官，应遵循法官成长规律，根据初任法官、成熟法官、晋升法官不同阶段需求，开展特色培训，着重提高法官处理复杂疑难案件的能力，提升总结办案经验和司法规律的水平；针对法官助理、书记员的培训，应侧重以满足审判执行辅助工作需求为前提，开展必要的进阶培训，为后续遴选法官储备人才；针对综合行政岗位和司法警察培训，应强调岗位职责专业化技能培训，同时注重综合行政人员能力的“复合加工”，即提升综合行政人员的综合素质，不仅要培养专长，还要不断增强其服务保障审判执行工作水平，为综合部门和审判执行一线部门人员交流创造条件。

（三）优化激励监督机制，激发法院队伍整体机能

司法责任制改革的核心是处理好放权与监督关系，形成“权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效”的审判权和执行权运行机制。去行政化，将审判权和执行权赋予独任法官和合议庭，以及法官单独职务序列改革后，法官等级在一定范围内执行按期晋升，这些都使得法官拥有更宽松的办案自主权和更独立的发展空间。为确保案件审理执结廉洁公正高效，就迫切需要建立符合审判和执行规律又能合法约束法官行为的考核体系，以发挥必要的激励监督作用，达到可以使法官处于及时“自我”审视，提高办案绩效，又成为“外在”有效监督约束的考核措施。

同时，要完善基层法院考核委员会的组成与责任定位，配合完善的考核指标，将法官绩效考核结果与法官等级提升、评优选先、上级遴选、岗位交流等对接，增加绩效考核在上述活动中的权重。其中绩效考核优秀的法官在同等情况下可优先考虑或者折算成合理的分数值。审判辅助人员考核可以参照法官考核办法，推出相应的考核等级、对等相应的绩效资金等措施。法官应对自己所在审判执行团队的辅助人员的考核拥有一定考评权重，有利于加强审判执行团队管理，并客观反映工作状况。综合岗位人员和法警将以公务员考核为主，注意将平时业务通报与年度考核相结合，达到全面客观激励监督。通过有效可行的激励与监督机制运行，将大大提升基层法院队伍整体活力。

结语

建设一支忠诚干净担当的人民法院队伍，不断提高法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化水平，既是司法为民、公正司法的迫切要求，更是实现审判体系和执行体系现代化的组织保障。本文结合司法改革以来，基层法院在队伍建设中面临的审判和执行团队组建中留有行政化色彩、审判辅助人员配备不到位、政治廉政建设任务重，成效不明显的问题表现，深入剖析其背后的行政管理与审判执行效能的冲突、紧迫的改革需求对基层法院队伍的挑战、思想政治工作未能与法院队伍建设紧密契合的根源，并围绕审判体系和执行体系建设，以提升审判能力和执行能力为目标，提出法院队伍个性化发展、教育培训总分结合、优化激励监督机制的具体举措。为基层法院充分发挥司法职能作用，大力深化司法体制综合配套改革，全面推进基层法院审判体系和执行体系现代化，在队伍建设方面献计献策。