公益诉讼的跨区域立法研究

刘艺涵

　　立法不足是我国公益诉讼的根本困境。而区域协同立法能更好满足当下公益诉讼实践的迫切需要。

　　一、公益诉讼跨区域立法的必要性

　　2012年《民事诉讼法》首次确立公益诉讼制度，之后十年来在多个领域完善了公益诉讼制度，公益诉讼立法举措频繁，公益诉讼制度逐渐体系化，工作成效有目共睹。

　　然而，现有公益诉讼在诉讼主体、保护领域、诉讼程序、胜诉利益等方面，都需要代表全民意志的法律明确规定，而不是简单照搬以私权救济为核心的传统诉讼。为此，有必要探索不同的完善路径，以期尽快完善我国公益诉讼立法体系。

　　二、公益诉讼跨区域立法的正当性

　　相较于嵌入式的补充立法，专项的区域协同立法逻辑自洽，更为体系化；相较于司法解释，区域协同立法权限更大，有益于法律的细化补充，同时更能平衡行政与司法，妥善协调各部门；相较于专门立法，区域协同立法成本更低，且能为全国立法提供先行经验；相较于传统地方立法，区域协同立法突破地域掣肘，能够针对性解决实践中公益损害跨区划之难题。故基于公益诉讼专门立法之必要和完善立法之需要，结合其立法现状，就公益诉讼进行区域协同立法无疑是最佳选择。一来，公益的公众性、非专属性等属性决定了公益保护多具有广泛性和跨区划性，其本质具有区域共性，故有区域合作之必要。二来，公益诉讼的跨区域立法有利于公益保护机制的完善，从而深化司法效果，切实保障公民权利。例如，基于生态环境和自然资源的整体性、流动性，环境公益诉讼就常涉及多个侵权违法主体，还可能涉多地多层级行政机关。若局限于单一行政区划进行公益诉讼，往往会因治理主张、执行标准不统一等导致污染无法根治。对此，唯有跨区域的整体的公益保护才能实现“办理一案、治理一片”的理想效果。至此，公益诉讼跨区域立法的正当性已不言而明。

　　三、公益诉讼跨区域立法的实践障碍

　　纵观当下公益诉讼跨区域立法的实践样态，它在一定程度上加强各地检方信息互通、资源整合、协同作战，优化了跨区域公益保护的衔接运作模式，为区域协调发展提供司法保障。但客观而言，其仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，还具有文件效力不明、法律依据不清、立法权限模糊、适用主体过窄和部门色彩浓厚等现实难题。

　　（一）公益诉讼跨区域立法的合法性障碍。目前地方性法规主要包括以下三类：第一是执行性法规；第二是地方性事务的创设性法规；第三是面对法律、行政法规空白所进行的先设先试性法规。以上三种均需以不抵触原则为前提，将法律保留作为确定地方立法事项的基本标准不得违反。其中，执行性立法还应注意遵循“非必要不重复”要求。对于设区的市，其立法范围进一步限缩于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等领域。

　　（二）公益诉讼跨区域立法的权力主体缺位。明确区域协同立法概念是探寻其立法主体的前提与基础。区域协同立法的有权立法主体应当是明确的，即各地人大及其常委会。在此，应当注意区别有权立法主体和立法参与主体，后者无权立法，但在区域协同立法过程中扮演重要的辅助角色。实践中，区域协同立法打破了原有行政规划范围，涉及横向区域内人大权力的交叉，由此造成协同立法主体（包含有权立法主体和立法参与主体）内部权限界定不清，有权立法主体缺位，立法参与主体反起主导作用的混乱现象

　　（三）公益诉讼跨区域立法的运行机制尚未建立。虽2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已以法律形式明确区域协同立法的法律地位，但关于区域协同立法具体落实等后续问题存在法律空白，区域内跨行政主体间所出现的问题仍待解决。这就导致地方在具体开展区域协同立法时缺乏法律的规范指导，完全依靠自身探索试验，不利于构建常态化的区域协同立法运行机制。

　　（四）公益诉讼跨区域立法的配套保障机制缺失。区域协同立法之有效运行不仅需要完善的立法协作运行机制，还必须要有相应的配套保障实施机制。前者为协同立法构建基本框架、提供活动准则，保证其现实性开展。后者旨在扫清政策、利益等外部性因素带来的客观障碍，以保障协同立法的顺利推进。

　　四、公益诉讼跨区域立法的完善

　　（一）开展公益诉讼跨区域立法试点。2015年，全国人大常委会就已授权最高检在公益诉讼领域开展试点工作。鉴于此，公益诉讼跨区域立法当然可以作为“试点授权”之内容。此方式间接实现公益诉讼创制性立法，以弥补立法不足的现实困境，是合法且可行的。

　　（二）明确公益诉讼跨区域立法主体。省、市级地方人大及其常委会有权开展区域协同立法。具体就公益诉讼协同立法而言，应当建立“人大立法、政府协助、各方积极参与”的科学协同立法格局。

　　（三）明确公益诉讼跨区域立法运行机制。一是搭建协同平台，建立常态化、规范化的交流协作机制。开展公益诉讼跨区域立法时，应先搭建各方协同平台，建立健全协调交流机制。设立专门工作机构，作为协调交流的辅助机构，对内牵头本行政区划内各部门的协同立法工作；对外负责区域人大之间的工作落实，诸如相关会议的具体安排。二是协调立法规划，进行起草论证。立法规划的协同是立法协同的基础，为保证公益诉讼跨区域立法的顺利实施，该区域内各地方人大应当协同确立立法项目，分别将公益诉讼纳入自己的下年度立法计划中。且在确立公益诉讼协同立法项目后，应当严格按照立法计划确定的时间安排开展公益诉讼的立法活动。

　　（四）完善公益诉讼跨区域立法的保障机制。一是信息共享机制。此机制具有协同立法运行与保障的双重特性。有效进行信息共享在协同立法准备阶段至关重要。具体就公益诉讼而言，此机制应当包含三重含义：立法主体间的信息共享；各地法院、检察院的信息共享，此种信息共享包含各地执法司法情况互通、法律难题的共同探索共同解决、司法标准的统一；政府部门与检察系统的信息共享。依据公益保护的具体落实情况，“回溯性考察和分析”公益诉讼协同立法，从而发现其在立法中存在的问题并予以修订完善，最终促进区域法治进步。二是法规清理机制。如果说信息共享机制是区域协同立法文本在区域不同行政区内趋同性的制度前提，法规清理机制则是区域协同立法后各行政区内法律体系和谐一致的有力保障。首先明晰法规清理对象。法规清理对象应当是本区域现行有效的与区域协同立法成果相矛盾或具有显著地方保护特征的地方性法规。其次明确清理主体，一般而言，由法规的备案机关进行法规清理最佳。鉴于上述两大备案机关事务繁重，故可由地方立法机关授权的法制工作机构负责法规清理。就清理程序而言，应当坚持启动自动、及时的基本准则。同时各地法制工作机构应当定期沟通，实时反馈法规清理情况，以此相互督促。三是公众参与机制。在公益诉讼中，人民群众往往是案件线索的最主要来源。公众无疑最了解社会，最清楚区域协调发展需要怎样的区域衔接规则。公众的积极参与将大幅提高协同立法效率。同时，鉴于公益诉讼的专业性，法制工作机构亦可授权专家团队或社会组织起草、论证，进一步扩大公众参与。

　　五、结语

　　本文立足于我国公益诉讼立法不足的现状，探讨了公益诉讼跨区域立法的正当性与可行性。鉴于“公益诉讼是一种以‘补充管制’为目的和内容的代位执法诉讼”，实践中其适用范围应当小于或等于实体法的管制范围。故就公益诉讼进行区域协调立法之时，应当注重其与管制实体法的有效衔接。具体而言，可先就公益侵害频发领域进行区域协同立法，统一各地执法标准，从而为公益诉讼跨区域立法提供协调自洽的实体法依据。

　　作者单位：西南大学法学院