“专车”类共享经济的规制路径

唐清利

自2016年11月1日“专车新政”正式施行后，专车的合法地位在我国得以确认，此前围绕专车的种种纷争也随之画上了句号。然而，关于专车法律监管与规制的话题一直处于风口浪尖，近日法院在宣判“专车第一案”时也对其法律监管和规划问题进行了重点强调。

本文提出，对专车建立混合规制模式，可以扬长避短，社会和消费者可以得到更多福利，地方政府可借以推进社会财富再分配和社会公共服务的市场化。

人物

唐清利，西南财经大学法学院教授、博士生导师。入选中央政法委“双千计划”，先后挂职省高院研究室副主任、省司法厅政治部副主任。

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“专车第一案”一审宣判

2016年12月30日，审了近两年的“专车第一案”宣判。

2015年1月，使用滴滴专车软件在济南西客站送客的陈超，被执法人员查处，车辆被暂扣，陈超在缴纳2万元罚款后将车提出，此后他提出行政诉讼，要求济南市城市公共客运管理服务中心撤销该处罚。济南市市中区法院一审宣判：撤销被告济南运管中心2015年2月13日对陈超作出的《行政处罚决定书》。

法院从法律角度解读了网络时代网约车的身份问题：网约车是客运服务的新业态，是共享经济的产物，当一项新技术或新商业模式出现时，基于竞争理念和公共政策的考虑，不能一概将其排斥于市场之外。但同样不容否认的是，网约车的运营需要有效的监管。网约车这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。

“专车”问题既是如何解决市场需求与保障公平竞争的问题，也是“互联网+”创造的共享经济与既有的监管方式冲突的问题，既涉及违规与合规的问题，也涉及到公共管理部门如何适应市场需求和回应创新的问题。

共享经济反映了许多不同类型的动机整合，企业通过整合不同消费者分散的特定需求，实现协同消费和减少浪费，从而产生利润。共享所有权、商品使用权或服务的供需双方与平台之间形成更复杂的经济关系和依赖关系。这样的合作行为更需要明确的法律监管和规则。

针对专车的法律监管和规制问题，笔者认为，通过建立混合规制模式，可以扬长避短，社会和消费者可以得到更多福利，地方政府可借以推进社会财富再分配和社会公共服务的市场化。混合规制模式是由“合作监管+自律监管”构成，地方政府在其中具有特殊的重要性，这是由共享经济运行机制和共享公司法律结构决定的。

共享公司的法律结构

共享经济中的公司是利用自身的技术或者平台聚集一组需方和一群供方构成。此类公司与传统公司的运营模式有很多的区别：需方越来越不采用传统的购买方式去获得所有权，而采用短期的租用或雇佣的方式去满足其短暂且分散的需求;供方也不需要出卖商品或签订劳动合同，而是根据自己的意愿短暂采取“出租”并(或)“打零工”的方式去获得收益，由此构成了“专车”类的共享模式。这种模式既节约了消费者的支出，也增加了供方的交易机会和收益，还解决了大量闲置资源和劳动力的有效利用。这意味着共享公司的运营模式有一个比传统模式更复杂的法律关系结构。

如果把共享公司的法律结构进一步扩大到共享经济，地方政府和同行竞争者也将加进来。具体而言，共享公司的法律结构分为内部结构和外部结构。内部结构至少包含三方主体，即：平台提供者、一组供方、一组需方，不同组合方式结成不同法律关系，并影响对其权利义务的设定。外部结构至少也包含三方：同行竞争者、同类传统竞争者、地方政府监管部门。内部结构会产生外部性，外部结构也会发生成本内部化，内外交织将产生更为复杂的法律结构和法律后果。

混合规制路径：合作监管+自律监管

规制路径选择的要素最近几年共享经济随着技术进步不断更新，政府部门一直在费尽心思去寻求有效的监管办法。

目前有关规制的方式主要有：不作为、制定法规、谈判(约谈)和诉讼。如果市场产生的结果符合预期且消费者权益不会受到侵害，政府就应当采取不作为的方式，此种情形自律监管很重要。如果市场因缺乏保护而出现缺陷和失衡，为了支持新经济模式健康发展，政府就需要通过立法或执法进行积极干预。而谈判是规则制定过程或诉讼前都必然发生的行为，它可以为被规制对象和有关部门之间建立沟通机制，由此达成了合作监管。诉讼则是最后的手段，也能为相关行业确立规制，比如“专车第一案”的判决结果将对“专车”行业产生重要影响。然而，我国是成文法国家，诉讼对资源配置的效率不如行政执法，其稳定性不如立法方式。因此，选择什么样的规制模式既要考虑规制对象的行业属性和法律结构，也要考虑不同规制方式的作用和特点。

混合规制模式的构成学术界很多观点认为既没有纯粹的自律机制，也没有完全政府监管的命令—控制模式，真实世界中不同的规制模式决定了公权主体和私权主体发挥不同的作用。

政府和企业都可以扮演不同的角色。政府可以制定目标和预期的结果，标志性企业就如何实现这些目标和达成预期值具体制定解决方案和行业标准。借助行业协会的咨询和建议，政府也可以对特定的技术的使用标准和方法制定更为科学地规制。政府和行业协会可以在行业监管中充分合作。政府机构和行业协会可以通过谈判确立适当的监管目标，合作起草标准，通过合作对违反标准的具体企业执法。学者又把这类合作监管称为“合作治理”或“合同监管。”

其实，合作监管并不是一个新的治理模式，但它是被越来越多地利用来实现监管目标的一种重要工具。随着互联网服务的不断增长，合作监管模式应用范围也将越来越广。随着共享经济涉及的范围的扩张，政府、企业和消费者都不会接受共享经济在放任自流的环境中自我“夭折”，企业和消费者也不会答应完全把监管权收归“国有”而失去创新的动力和自由，而且随着全面深化改革的推进，政府的权力也有边界，市场作为资源配置的决定者也不会允许政府越俎代庖包揽监管。如此一来，合作监管成为共享经济健康有序发展最基本的基本保障，前文提及的共享公司的外部法律结构和部分的内部法律结构中有缺陷的那些地方都需要合作监管。

当然，自律监管对于共享经济也是非常重要的规制策略。共享经济需要有一个第三方的公司提供平台支持，供需双方将按照平台提供的规则进行交易。一方面，平台公司对交易双方的信息和各种交易记录都可以及时掌握，并根据自己制定的规制对其中的不诚信行为进行惩戒。这种结构既保证了平台得以生存下去，也能对交易秩序进行自律监管。另一方面，平台公司还建立了一套声誉机制确保在其平台上交易的主体都能够互相监管，双方都可以根据彼此的服务情况给予“好评”或“差评”，平台公司将根据这些评价做出相应的激励或惩罚行为。此外，共享公司的内部法律结构也需要保有自律监管空间留给创新和自我调适。

合作监管与自律监管相结合便构成了混合规制模式。混合规制模式既可以节约监管成本，又可以提高监管效率，还可以确保政府能够集中精力对一些极端问题做出及时有效的反应。共享经济独特的三方结构和运行模式既为混合规制模式提供了实施的条件，也对这种模式提出了要求。而共享公司的法律结构既满足了合作监管和自律监管不同的实施方式和条件，也对混合规制路径确立了方向。

总之，面对共享经济和共享公司，我们必须创新监管思维，才能实现创新与规制的有机结合;才能避免共享公司像野马一样横冲直闯地搅乱市场经济，甚至危及社会经济安全和国家稳定;才能确保政府监管和行业自律的效用最大化;才能留给共享经济一片晴朗的天空。

(文章有删节)