征收社会抚养费不应“各自为政”

“全面两孩”政策落地以来，全国已有29个省份陆续修订了本地的计生条例，大部分针对“超生”现象明确了社会抚养费标准。不少地区与超生人群收入、职业等挂钩，征收标准各不相同，折射出地方立法的分散。有专家认为，在依法治国的背景下，社会抚养费立法应该提升至国家层面。

近日，北京市人民政府关于修改《社会抚养费征收管理办法》的决定(草案送审稿)开始公开征求意见，再度引发社会对抚养费征收话题的关注。经过梳理各地政策文件发现，有20余省份针对“超生”现象明确了社会抚养费标准，不少地区的标准与超生人群收入、职业等挂钩，对于3胎以上的超生、重婚超生等更是加大征收力度。

有专家指出，社会抚养费的征收，正是公民个体的一种负担性义务，有必要立法保护好公民个人的权益，改变当前各自为政地方抚养费征收立法现状，提高立法的层次和水平，无疑显得尤为重要和必须。

◎背景

各自为政：地方立法模式存在弊端

据统计，我国大部分省份都已经完成了人口与计生条例的修订，各地的征收标准并不一致，各省市、自治区之间的差距甚至非常巨大。一些省份对“三孩”及以上的超生，专门规定了加重征收，而北京却在修订草案中删除了“加倍征收”条款。不难看出，在“各自为政”的立法思路下，各个区域的社会抚养费征收不可能“一碗水端平”，导致了地方在征收社会抚养费时，拥有过大的自由裁量权。

社会抚养费的征收依据是《人口与计划生育法》以及国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》，即便有统一的法律法规规定，具体到征收的标准、数额、程序等，却完全由地方进行立法设计，导致各个地方的社会抚养费征收尺度不同、对象不一致、标准不统一。当社会抚养费的立法权被下放，征收社会抚养费的自由裁量权则可能被放大，有可能刺激地方政府收费冲动。

当前社会人员流动性较强，户籍管理制度也出现了松散不一的情形，无疑加剧了各地分别立法征收社会抚养费的困境。地方立法模式下，征收社会抚养费的权力就可能被滥用，易侵犯公民个体的合法权益，应该对社会抚养费的征收标准进行统一规范的立法设计，将社会抚养费征收纳入到法治化治理轨道。

◎链接

从超生罚款到社会抚养费

20世纪80年代初，我国开始全面实施计划生育国策，“超生”成为一种需要纠治的“违法行为”，各地政府部门通过罚款这一强制性处罚手段，对超生者展开了“围追堵截”。到了1990年代逐渐认识到计划生育是倡导性义务，对超计划生育不适宜进行行政处罚。1992年3月，为了对计划外生育者给予适当的经济限制，国家计划生育委员会、财政部、国家物价局联合颁布《计划外生育费管理办法》，明确“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。这项资金必须全部用于计划生育事业。”“超生罚款”由单纯针对违法行为的行政处罚，转变为带有限制和处罚性质的行政收费。

1996年《行政处罚法》出台后，进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款。2001年，我国《人口与计划生育法》出台，正式规定了“社会抚养费”。2002年，国务院制定《社会抚养费征收管理办法》。由此，社会抚养费完全取代了过去的超生罚款，并因为有了明确的法律依据，而在全国各地得到大规模征收。

从“超生罚款”到“计划外生育费”到“社会抚养费”，名称的变化凸显出其法律属性的改变，法学界今天仍对其性质是行政处罚还是行政收费多有争议。

◎评论

乱象背后折射分散立法缺陷

社会抚养费征收乱象背后，折射出分散立法的缺陷。《社会抚养费征收管理办法》授权省级政府确定社会抚养费的征收标准，并将直接征收社会抚养费的权力下放至乡(镇)人民政府或街道办事处，同时在收费目的上还规定可以“适当补偿政府的社会事业公共投入的经费”，立法权和执法权的下放以及监管的缺失，导致裁量权过大。

如在征收标准上，有的规定征收计征基数3倍以下的社会抚养费，有的按照计征基数的3倍征收，还有的按照3倍以上6倍以下或4倍以上10倍以下征收;在征收对象上，有的采用生育双方分别计征，有的采取生育双方合并计征;在征收基数上，有的以年人均收入为准，有的实际收入高于年人均收入的以实际收入为准，还有的以生育双方的年总收入为基数;另外在征收的幅度和计算方式上，各地规定也不一致，混乱迟滞的立法，不仅造成社会抚养费征收不统一不规范，而且冲击到其正当性、合法性基础，有关社会抚养费存废的争议不断。有专家指出，作为一项行政收费，应上升到国家立法层面，加快制定统一的收费范围、标准、程序、使用等。

本期作者 晓武 傅达林 刘建国