专家：规范城管执法应由国务院立法

近日，住建部起草了《城市管理执法办法(征求意见稿)》(下称《意见稿》)，并向社会公开征求意见。值得注意的是，在城市道路上违法停车、户外公共场所无证经营等处罚权，也拟被列入城管执法范围。《意见稿》一出，立即在网络上引起网友高度关注。

8月19日，国家住建部公布了《城市管理执法办法(征求意见稿)》。《意见稿》明确，城市管理执法的行政处罚权范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染的行政处罚权，交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权，食品药品监管方面处罚权等6个方面。有报道称，此举表明城管执法终于迎来了基础性的、覆盖面广的、综合性的法律保障。

中国政法大学行政法教授王敬波指出，以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶太低，掣肘城管执法的部门协作问题仍然无法解决，建议以法律或国务院行政法规的形式来规范城管执法。

背景

《意见稿》对职能交叉仍无能为力

公开资料显示，全国3191个县级以上地方政府全部设立了城市管理部门，其中3074个设立了专门的城市管理执法机构。已经初步建立起来的城市管理和执法体制，却在法律依据方面存在问题。

最突出的就是法律依据不协调，国家层面始终没有出台专门的法律法规，大部分都是部门规范性文件，这些执法依据分散，有的长期未作修订，有的存在交叉重叠问题，对同类违法行为有着不同的规定，远远不能满足管理和执法工作需要。

在此背景下，住建部在被国务院确立为主管部门后不久就拿出了《意见稿》，是一件非常值得肯定的事情。但显然还有更好的立法思路，即以不低于行政法规这一法律位阶的形式来规范城管执法。

中国人民大学法学院教授莫于川认为：“虽然《意见稿》回应了现实的迫切需求，但法律位阶比较低，力度还不够，需要解决的一些问题还是没有解决。比如，城管执法需要协调，而部际关系不好规定在一个部门规章里，发生职能交叉时怎么办，都是部门规章不可能解决的问题。”

链接

六成网友质疑：违法停车城管管

《意见稿》提出城管“对违法停放的机动车有处罚权”，引发网友热议。有媒体调查，六成网友认为让城管增加机动车处罚权不合适。

网民“云飞扬”：赋予城管也可以直接“开罚单”“贴条”的职能，这不仅体现了坚持综合执法的发展方向，也是综合执法和专业执法关系的合理体现，符合城市管理发展潮流和规律。

网民“苗凤军”：城管可以贴条了，这是好事，但是如何让好事变得更好呢?还需要注意三点：一是在执法过程中，避免交警和城管出现推诿扯皮的行为;二是城管的素质有待提高;三是城管执法需要规范。

光明网：城管执法范围的界定，实际上反映了中国当下社会治理以及治理方式上的诸多难点：不产生“效益”的行政或执法事项，有责机构不负责任，懒政怠政严重;而涉及到城市面子、政绩面貌的事项，往往出现你管我也管的多头来管现象。城管执法，合法性根据必须充足。

小太阳755：很多城管没有像交警一样接受过严格的培训，处理事情方式简单粗暴，无法真正改变现状。

苏北草根新闻：城管上路执法，交警倒是轻闲了不少，可城管查车的权威性有多少?

观点

城管执法合法性根据必须充足

我国以往城管执法是在没有或缺乏基础性的、覆盖面广的、综合性的法律保障情况下进行的，是造成以往城管执法于法无据或根据不足的主要原因，也是城管执法频频引发社会冲突，激发和激化社会矛盾的重要原因。但是，以住建部颁布的部门规章层级的“办法”是否足以将城管部门的设置正当化，是否足以赋权于城管机构及其执法人员，从立法的角度讲，还成为一个问题。

据《意见稿》，城管执法范围在其中以专章形式作了限定，该范围包括住房和城乡建设全部领域——环境保护管理方面：社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等;工商管理方面：户外公共场所无照经营、违规设置户外广告;交通管理方面：在城市道路上违法停放机动车辆;水务管理方面：向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等;食品药品监管方面：户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等。

此外，《意见稿》还给城管执法范围留了一个边界模糊的口子，即“上述事项之外”需要城管执法的，应当同时具备下列条件：(一)与城市管理密切相关;(二)与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出;(三)执法频率高、专业技术要求适宜;(四)确实需要集中行使的。

上述城管执法范围内的城市管理事项，不是不该管，而是太应该管，太应该有机构来治理，太应该有部门来负责。然而，不能因为有这么多“太应该”，就可以于法无据的管，就可以不经赋权而“名不正”的管。现在的问题是，上述城管所要执法的范围，有许多执法事项重合于其他行政部门或执法部门的行政和执法事项。这其中的部门协调与对接，以部门规章层级的“办法”显然难以解决。

更重要的还在于，从《意见稿》可见，城管执法范围内的事项，有许多重合于公安、食药监、工商等部门的执法事项。尤其是与公安部门执法事项的重合，意味着城管部门在某种程度上具有了强制力。而代表国家行使强制力的部门，其赋权的法律渊源甚至还要高于一般法律，而必须直接来源于宪法。因为国家强制力的行使范围，是公民自由权利让渡的部分范围。如果赋予城管即时性行使国家强制力的职能，则城管机构的设置及其赋权必须有宪法性的法律渊源。本期作者晓武光平