行政诉讼:为何出现“屡败屡抗法”?

  
2016-06-30 10:30:49
     

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在我国当前的行政诉讼法律体系中,对行政机关拒不认错、对抗法律的做法应该承担何种法律后果并没有明文规定。这也使得司法机关认定和处罚“行政变相老赖”构成拒绝履行生效法律文书的违法行为缺乏法律依据,并难以对其采取措施,这种现状应尽快通过完善立法予以解决。

2012年5月,环卫工人陈子桂在上班时间因心肌梗塞死亡,长沙市人社局不认定陈子桂为工伤,认为“陈子桂在工作时提前离岗回出租屋休息后突发心肌梗塞死亡,出租屋不属于陈子桂的工作岗位,因此不能视同工伤”。陈子桂家属将长沙市人社局告上法庭。长沙市中院先后三次判决撤销该决定,人社局却以相同的事实和理由作出了相同认定:不是工伤。

有专家指出:我国《工伤保险条例》“职工在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的,视同工伤。”关键是法院对长沙市人社局“屡败屡抗法”的行为束手无策,凸显司法机关认定和处罚实体上对抗法律的行政机构在法律上的缺位。

观点

行政“执行难”深层次原因

有专家认为,执行难首先是由行政机关的法治意识不强导致的。在行政诉讼中,有些行政机关会尽可能地向法院施压,阻止法院受理案件、妨碍法院正常审理案件。而当面临败诉的结果时,这些行政机关则以无视法院裁判的方式藐视司法权威。“这些表现都说明行政机关的‘官本位’思想还没有彻底根除”。

立法层面的缺陷也不容忽视。现行行政诉讼法规定对于拒绝履行判决、裁定的行政机关可以采取四种措施:通知银行从账户直接划拨罚款或赔偿金,按日处以50元至100元的罚款,向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议,情节严重构成犯罪的依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任等。“这些措施从形式上看比较齐全,但实际上,在现有的司法体制下操作难度很大,实践中适用的比例很小。”如罚金的额度太低,威慑力较弱;划拨赔偿款的账户来源存在问题,行政机关一般没有专门的赔偿基金,常以影响行政机关正常运转为由拒绝划拨;司法建议不具有强制执行力,必须求助于上级行政机关或监察、人事机关,不排除出现被置之不理的情况;没有藐视法庭罪等相关的罪名,也没有明确追究刑事责任的入罪条件,操作性不强。

目前行政诉讼的案件尚未规定提级管辖,法院人财物都受制于同级行政机关,法院作出行政机关败诉的判决已经需要克服不小阻力,而在执行环节的难度就更大。人民法院由同级人民代表大会产生,人大代表在每年的两会上要对法院的工作报告进行表决,而政府官员在人大代表中的比例较高,因此,法院在审判和执行过程中不得不考虑这个因素。

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“司法白条”面面观

2010年,陕西省曾出现一起引起广泛关注的行政诉讼“执行难”案件。这起以陕西省国土资源厅为被告的行政诉讼,经榆林市中院判决、省高院裁定后,长期得不到执行。更令人匪夷所思的是,面对生效的判决,省国土资源厅竟召集有关部门人员及法律专家召开协调会,以会议的方式否定生效的司法判决。

行政法专家胡建淼说,面对生效裁判,有的行政机关是单纯不执行,但还有一些行政机关,在形式上按照判决的要求撤销了相关决定,但与此同时却对当事人另外再作一个决定,内容“换汤不换药”,甚至比原来的决定对原告更不利。如广东佛山九江镇村民朱济棠因驾驶摩托车搭客被佛山市南海区交通局扣车,并处罚款1000元。他不服处罚,诉至法院胜诉后,佛山市南海区交通局改而重新罚款5000元。

声音

“屡败屡抗法”应承担何种后果?

在法治社会,法院判决在改判之前,应得到所有社会主体普遍的无条件执行,行政机关也不例外。按照《行政诉讼法》第七十一条规定,“人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。可是,人社局却根据相同的事实和理由作出了相同认定,这显然违反了法律规定。

司法权与行政权有界限,在行政诉讼中,作为司法机关,法院只有“判断权”,即判断行政机关是否违法,但不能代替行政机关行使“决定权”。但是,法院其实还有法律赋予的另一种权力——对生效判决的“执行权”。

本质上,人社局“屡败屡抗法”的行为是变相拒绝履行法院生效判决的“老赖”行径。《行政诉讼法》规定,行政机关拒绝履行生效法律文书的,法院可以采取一些强制措施,包括对行政机关负责人罚款、拘留,将行政机关拒绝履行的情况予以公告,向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议等。

有专家表示:“执行难使得老百姓在行政诉讼中即使胜诉也只是赢来一纸‘司法白条’,赢了也是白赢,今后更不愿意提起行政诉讼,影响了行政诉讼对公权力应有的制约作用,使司法公信力受到极大伤害。”

遗憾的是,在当前的法律文本里,对行政机关“死不认错”、继续任性应该承担何种法律后果,并没有明文规定。行政权力得不到有效制约,便可能任性而为,这也是类似事件屡屡发生的原因。违法就要承担后果,因此有必要通过立法或司法解释,明确行政机关变相老赖行径的法律责任,不能让判决在任性的行政权面前沦为一纸空文。

本期作者 晓武 舒锐 徐隽