行政公诉：凸显公法秩序保障功能

一些地方政府部门出于经济发展的片面考虑，对高污染企业不依法履行自身环境监管职能，民事公益诉讼虽然赋予一些环保组织对抗污染企业的权利，但在功能上仅局限于私权救济，很难有效激活政府部门的监管职权。检察机关提起行政公益诉讼在功能上更加突出公法秩序，倒逼政府依法行政，是现代国家秩序建构不可缺失的重要机制。

近日，全国首例检察机关提起行政公益诉讼案一审宣判。湖北检察机关提起的首例行政公益诉讼案件，法院作出了责令被告履行监管职责的判决。

有专家认为，全国首例检察机关提起行政公益诉讼案中，检察院曾两次向环保局发出检察建议均不管用，提起诉讼后环保局便对照诉讼请求采取整改措施，可见行政公诉对于促进依法行政、督促行政机关正确依法履职、维护国家和社会公共利益具有重大意义。

名词

行政公诉制度

行政公诉是指检察机关对侵害公共利益的行政行为提起行政诉讼的制度。行政公诉是公益诉讼、是公诉，同时又是行政诉讼。它本质上具有监督性、救济有限性和功能预防性等特征，也具有当事人的特定性、程序的特殊性和判决的扩张性等诉讼特征。行政公诉制度具有人民主权理论、分权制衡理论、诉的利益理论和诉讼信托理论等深厚的法理基础。

我国建构行政公诉制度是维护国家和公共利益的需要，能够弥补行政主体维护公共利益的不足，强化司法权对行政权的监督约束，保护人权和救济弱势群体。诉讼理论的发展为设立行政公诉提供了理论铺垫，现行法规为设立行政公诉提供了法律支撑，中外立法为行政公诉提供了制度模型，行政公诉其诉讼程序原则上从属于行政诉讼，但在诉前建议程序、受理和立案、管辖、调查、出庭、证明责任、判决裁定、二审和再审、诉讼费用以及撤诉、调解与和解等环节与私益行政诉讼不同，有其独特之处。

声音

应立法确立建立行政公诉制度

完善我国行政诉讼制度，必须修改有关法律法规。首先，要修改《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》以及相关的各类行政法规，明确检察机关提起行政公诉的主体资格、受案范围、级别管辖、证据制度、诉讼时效等等，并完善相关的具体规定，做到与之适应。其次，要修改《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》，明确规定检察机关提起和参与行政公诉的权力，切实将法律监督职权具体化，并对检、法两院的机构设置、工作职能、诉讼规则、办案程序等进行细化，以便于司法实践的操作。最后，要规范行政立法，在条件允许的情况下，可以取消政府部门制定全国性、地方性行政法规、规章的权力，统一由全国人大常委会和省级人大常委会立法规定;或仅保留国务院制定行政法规的权限，取消国务院各部委制定行政规章和地方政府部门制定地方性规章的权力，由同级人大常委会按照规定程序立法。

此外，还应立法确立检察机关行使行政复议权。我国目前的行政复议机关众多、效率不高，在我国检察机关既不受行政机关的控制，又独立于法院。检察机关行使行政复议权，还可以作为行政公诉制度的补充，与法院的行政自诉共同监督制约行政权。为保证行政复议的公正性，检察机关必须保持中立，并要坚持当事人自由选择和司法最终审查原则，以保障当事人的权利。

链接

国外的行政诉讼制度

从国外的立法和司法实践来看，多数国家已建立比较成熟的行政公诉制度。比如法国的越权之诉，其越权之诉是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利，这是一种没有当事人、对事不对人的诉讼制度，还有德国的公益代表人制度，德国的巴伐利亚邦在19世纪末就在行政法院内设立检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。在英美法系国家，代表政府或公共利益提起诉讼是检察长的基本职能之一。美国检察长不仅可以提起公诉，还可以授权其他人员以他的名义提起诉讼，这就是“私人检察总长”理论。这为我国建立行政公诉制度提供了可以借鉴的范例。

俄罗斯《检察机关法》授权检察长作为国家公诉人参加法院各类案件的审理，2002年的《俄罗斯联邦行政违法法典》还“显著地扩大了检察长在追究行政违法行为人责任领域的活动范围”。

观点

行政公诉：凸显公法秩序保障功能

对于行政诉讼制度，以往关注更多的是其权利救济功能，而忽略了其公法秩序保障功能。而实践中，很多伤及公民权利的现象看似是一些企业造成，实际上是政府监管部门往往不作为、乱作为、违法行政间接导致公民权利陷入风险境地。

司法救济的历史表明，行政诉讼“最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于监督和维护行政机关依法行政”。通过司法手段监督行政机关依法行政，促进行政权的正当、合法、有序运转，营造良好的公法秩序，才能从根本上有效防范对公民权利的侵犯。

行政诉讼就是审查政府的行政行为是否真正体现公共利益的法律机制，赋予检察机关提起行政公诉，则有助于更好地激活行政职能、保护公共利益、保障公法秩序。

我国行政诉讼法规定检察机关只能通过对生效裁判提出抗诉的方式来实现对行政诉讼的监督，对于公法秩序的功能十分有限。建立由检察机关提起行政公益诉讼制度，则是将检察机关从单纯的诉讼监督功能上超脱出来，站在行政行为的监督和控制角度上，实现宪法赋予的法律监督职能。

在检察机关提起行政公益诉讼的试点基础上，未来还可赋予行政相对人提起行政公益诉讼，以此进一步推动政府部门依法行政、履职尽责，更好地保障国家公法秩序和社会公共利益。

本期作者晓武傅达林张万青