渣运企业未经核准乱倾倒建筑垃圾条款 适用及执法实践浅析

　　导语：建筑垃圾处置违法行为查处主要涉及固废污染、大气污染、市容环境3大领域的7部法律法规、11个处罚事项，2018年以来相关法律法规规章“废改立”后，存在个别条款冲突，在严格规范公正文明执法的新形势下，给执法实践中带来新挑战。现就“渣运企业未经核准乱倾倒建筑垃圾条款适用及执法实践”浅析如下。
　　
　　执法案例
　　
　　2022年，某渣运企业承包某工地土石方工程，未经城管部门审批，外运建筑垃圾10车次，倾倒在城区周边荒坡。当地城管部门认为该行为违反《城市建筑垃圾管理规定》第十五条“任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾”，依据第二十六条 “ 任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款”，处以罚款3万元。
　　
　　案情分析
　　
　　该案对违法行为评价不全面，适用法律不当，应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修正）（以下简称新《固废法》）进行处罚。具体分析如下：
　　
　　只明确乱倾倒违法行为，评价不全面。该案违法行为包括两个方面，未经城管部门审批外运违反《城市建筑垃圾管理规定》第七条第一款“处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置” ，罚则为《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条 “违反本规定，有下列情形之一的……对施工单位处 1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5000元以上3万元以下罚款：
　　
　　未经核准擅自处置建筑垃圾的；……”；乱倾倒建筑垃圾违反《城市建筑垃圾管理规定》第十五条。该案只明确乱倾倒违法行为，未明确未经核准运输违法行为。
　　
　　未遵循法律适应优先原则，条款适用不当。乱倾倒建筑垃圾同时符合《城市建筑垃圾管理规定》二十六条、新《固废法》第一百一十一条第四款“违反本法规定，有下列行为之一，由县级以上地方人民政府环境卫生主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得：（四）工程施工单位擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾，……；单位有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项行为之一，处十万元以上一百万元以下的罚款”的处罚规定。
　　
　　条款冲突下，按照上位法优于下位法的原则，新《固废法》为全国人大常委会制定的法律，《城市建筑垃圾管理规定》为原建设部制定的部门规章；按照新法优于旧法的原则，新《固废法》2020年修正，《城市建筑垃圾管理规定》2005年施行；按照特别法优于一般法的原则，因两者不属于“同一机关制定”，不适用该原则，故该案应适用新《固废法》。
　　
　　违法行为两个方面的查处未明确，执法存在漏洞。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。“未经核准擅自处置建筑垃圾”按照《城市建筑垃圾管理规定》，对施工单位罚款数额为1万到10万。乱倾倒建筑垃圾按照《城市建筑垃圾管理规定》罚款数额为0.5万到5万，按照新《固废法》的罚款数额为10万元到100万元，新《固废法》罚款数额最高。故应适用新《固废法》查处。
　　
　　实践建议
　　
　　新《固废法》相对《建筑垃圾管理规定》关于乱倾倒建筑垃圾违法行为处罚金额提高至20倍，全国执法部门是否在执法实践中一律适用，建议审慎综合考虑相关因素，参考当地经济发展水平及具体社会形势等，在短期内一般情形下适用《建筑垃圾管理规定》；对情节恶劣、社会危害大、触及安全环保底线的适用新《固废法》，实现政治效果、社会效果、经济效果的最大统一。主要考量如下：
　　
　　公平合理原则。查处企业未经核准乱倾倒建筑垃圾违法行为，部分发达地区已适用新《固废法》处理，但经查询，全国各地行政机关对非法倾倒建筑垃圾的违法行为，较多按照现行有效的《城市建筑垃圾管理规定》进行处罚。按照“同类同罚”，各地应结合实际，分类分情形处理，适度提高违法成本，亦可达到执法的法律效果。建议可继续适用《城市建筑垃圾管理规定》，以求执法平等，并逐步过渡。
　　
　　立法目的侧重。新《固废法》主要目的是“防治固体废物污染环境”。《建筑垃圾管理规定》主要目是“保障城市市容和环境卫生”。按社会危害选择条款更符合过罚相当原则和立法初衷，如：倾倒在已征收空地、周边荒坡，主要危害是破坏环境卫生的，可适用《建筑垃圾管理规定》；倾倒在永久基本农田集中区、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等新《固废法》明确需要严格保护的区域，或已明显破坏生态环境、造成安全隐患的，适用新《固废法》。
　　
　　经济社会发展。执法工作应同当地经济社会发展水平、阶段相适应，以规范行为、促进发展为目的。在欠发达地区，经济社会发展水平相对滞后，正处于产业培育关键期，渣运行业直接服务项目建设，多数还处于小散弱阶段。同时，部分地区弃土消纳场不足客观上也引发乱倾倒行为。若全面适用新《固废法》，短期内不符合公众合理期待、不利于行业健康发展，可能引发社会舆情、行政复议、执行收款难，造成不良的政治影响、社会影响。
　　
　　（巴中市综合行政执法局经开区分局 杨斌）