解读国家发展规划立法——本报专访四川大学法学院教授徐继敏

　    四川法治报全媒体记者 王一多
　　
　　“十五五”规划纲要作为我国国民经济计划的重要部分，为国家发展远景规定了目标和方向。随着全面依法治国的推进，将这一重要规划的制定与实施纳入法治轨道显得尤为重要。当前，备受关注的国家发展规划法草案（以下简称草案）已提请十四届全国人大四次会议审议，其立法目的、主要内容及对地方实践的影响，成为社会各界关注的热点。3月6日，本报记者邀请四川大学法学院教授、博士生导师，中共四川省委、省人民政府决策咨询委员会委员徐继敏进行深入解读。
　　
　　记者：为什么要制定一部专门的国家发展规划法？核心目的是什么？
　　
　　徐继敏：简单来说，将国家发展规划纳入法治轨道，是为了增强其制定与实施过程中的刚性约束。我们通常所说的“五年规划”，对国家重大建设项目、生产力分布等作出了长远安排。制定国家发展规划法的核心目的，就是要把这种安排从政策层面上升到法律层面。这意味着，未来国家发展规划的编制和实施活动都必须依法进行，任何不遵守法定程序的行为，都可能构成违法，并被追究相应的法律责任。
　　
　　记者：草案对国家发展规划的定位和主要内容是如何界定的？
　　
　　徐继敏：国家发展规划即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略目标在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明党中央战略意图、明确政府工作重点、部署各项战略任务、引导规范经营主体行为。
　　
　　在内容上，国家发展规划必须涵盖发展环境分析、指导方针、主要目标、重点任务、重大政策举措、重大工程和重大项目等核心要素。草案确立了国家发展规划在国家规划体系中的“统领”地位——不仅是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领，也是政府履行经济调节、市场监管、公共服务等职能的重要依据，其他各级各类规划都必须以它为总遵循。
　　
　　记者：在提升规划质量方面，草案有哪些具体的制度设计？
　　
　　徐继敏：这是一个重点。草案通过一系列程序性规定，旨在提升规划编制的科学化、民主化和法治化水平。
　　
　　首先，草案确定了基本原则，要求编制工作必须体现战略性，坚持国内和国际相统筹、目标导向和问题导向相结合、中长期目标和短期目标相贯通、全面规划和突出重点相协调，同时遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。
　　
　　其次，草案规定要进行前期研究，即全面研究经济社会的发展，研判发展环境和发展趋势、把握阶段性特征和发展方向，为提出高质量发展的思路奠定基础。
　　
　　最后，规定公众参与与专家论证：草案鼓励社会公众通过多种途径参与，并要求对重大问题组织相关领域专家进行论证，形成论证报告，确保决策的科学性和民主性。
　　
　　记者：草案在保障规划落地方面，建立了怎样的机制？
　　
　　徐继敏：实施是整个规划工作的重中之重。为此，草案重点构建了一个全方位、多层次的实施保障体系。
　　
　　首先，从顶层设计上，强调要加强国家层面的组织协调，建立健全包括规划衔接、政策协同、监测评估和监督在内的各项配套机制，确保规划执行有章可循、有据可依。
　　
　　在此基础上，草案明确了各级政府和部门的责任链条。比如，要求各地区、各部门必须依据国家规划制定具体的工作安排和推进措施，确保年度计划、专项规划、区域规划等都与国家发展规划在主要目标和发展方向上保持高度一致，真正做到“纵向到底、横向到边”的协调衔接。
　　
　　与此同时，草案还特别强化了宏观政策的协同性。也就是说，财政、货币、产业、就业等各类政策，都必须围绕国家发展规划形成合力。此外，草案确立了资源配置的优先导向，明确提出中央财政资金要优先投向规划确定的重点任务、重大工程和重大项目，真正实现“规划定方向、政策保落实、资源跟任务”的良性循环。
　　
　　记者：这部草案将对四川省带来哪些影响？
　　
　　徐继敏：影响是深远且具体的。首先，草案赋予了地方落实国家发展规划的法律责任。这意味着，无论是四川的地方立法、地方规划的编制，还是日常的行政管理活动，都必须立足于落实国家发展规划的要求。
　　
　　其次，草案也明确规定，地方制定和实施本地区的五年规划纲要时，要参照执行国家发展规划法的相关规定。这就为地方的规划活动提供了统一的法律遵循。
　　
　　记者：为了适应这一立法趋势，您对四川规划有什么具体建议？
　　
　　徐继敏：我认为，为了更好地推进地方发展规划制定和实施的法治化水平，四川省可以提前布局，研究出台“四川省发展规划条例”。
　　
　　通过这样一部地方性法规，可以将国家立法精神与四川实际相结合，具体规范省内各级发展规划的制定、实施、监督等全链条活动。这不仅能确保国家发展规划在四川得到有效落实，也能提升四川自身规划工作的法治化、规范化水平，为全省的高质量发展提供坚实的法治保障。可以说，国家发展规划立法不仅是一项国家层面的法治实践，也将极大地促进和提升地方在规划领域的法治进程。