佛山发布征求意见：临街阳台外晾晒有碍市容物品拟处罚款，如何平衡晾晒自由与市容治理？

      四川法治报全媒体记者 李丹
　　
　　近日，佛山市城市管理和综合执法局就《佛山市城市市容和环境卫生管理规定（修改稿·征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）公开向社会征求意见。其中，第十七条拟规定建（构）筑物临街的阳台外、窗外等区域，不得晾晒、堆放、吊挂有碍市容的物品，该条款迅速引发全网热议，有网友担心日常晾晒衣服、被子也可能面临罚款，影响正常生活。
　　
　　此次事件看似是市民日常晾晒的生活习惯与城市市容精细化治理之间的冲突，实则折射出基层城市治理的深层法治命题：公权力市容规制边界如何划定？公民日常生活私权如何保障？行政裁量权如何规范化运行？地方立法如何兼顾公共利益与民生刚需？针对征求意见稿引发的系列法律争议，四川法治报记者采访了四川绸都律师事务所主任、四川省律协行政法专业委员会委员李晓帆进行解读。
　　
　　晾晒自由与市容管理成争议焦点
　　
　　征求意见稿相关条款明确规定，在临街阳台外、窗外等区域晾晒、堆放、吊挂有碍市容的物品，责令限期改正；逾期未改正的，处50元以上500元以下罚款。安装防盗网不符合要求的，责令限期改正；逾期未改正的，处3万元以下罚款。
　　
　　记者梳理发现，临街面市容管控并非佛山本次征求意见稿新增规制内容。早在2016年，佛山市就已出台相关市容管理规定，并分别于2019年、2021年完成两次修订。本次征求意见稿相关条款内容为原有制度的细化优化与规范完善，并未新设禁止性条款与处罚规则，但在公示
　　
　　后依旧引发大规模公众讨论，争议焦点高度集中于两个方面。
　　
　　征求意见稿未对“临街范围”“有碍市容物品”作出清单式、具象化界定，未明确正向允许行为与负面禁止行为边界。“有碍市容”的认定无统一标准，高度依赖执法人员主观裁量，导致普通市民无法预判日常晾晒行为的合规边界，“晒衣服、晒被褥是否违规”成为群众普遍疑问。
　　
　　城市老旧小区建设年代久远、规划标准滞后，普遍无封闭式阳台、无公共集中晾晒场地，户外晾晒是居民解决日常生活刚需的唯一方式。征求意见稿统一标准、一体管控的“一刀切”模式，忽视老旧小区客观硬件短板，极易造成群众生活不便、整改成本过高、民生权益受损等现实问题。
　　
　　截至目前，佛山城管部门已收到近百条公众意见建议，关于“晾晒权与市容管理平衡”的讨论仍在持续发酵。
　　
　　行政机关实施监管规制具备法理支撑
　　
　　不少市民将“阳台全域”等同于个人绝对自由空间，因此对征求意见稿相关条款心存抵触。李晓帆解释，民法典第二百七十一条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利；第二百七十二条规定，业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利，业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。因此，业主在阳台内侧的日常晾晒等合理生活行为受法律保护，但建筑物临街外墙、窗外、阳台外侧外立面，属于全体业主共有部分，并非个人专属私域，业主行使权利不得损害公共利益、破坏城市整体风貌、影响市容环境秩序。
　　
　　同时，国家上位法《城市市容和环境卫生管理条例》第十条明确规定，一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。搭建或者封闭阳台必须符合城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定。该条例第三十四条也规定了相应的法律责任，在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，堆放、吊挂有碍市容的物品的，市容管理部门可依法责令纠正，可以并处警告、罚款。
　　
　　李晓帆认为，地方立法机关对临街建筑外立面无序晾晒、违规吊挂、堆放杂物等妨碍城市容貌和环境卫生的行为实施监管规制，具备上位法支撑，属于合法、正当的公共治理行为，并非随意限制市民生活自由。
　　
　　立法精细化不足引发市民焦虑
　　
　　维护城市市容秩序属于正当公共治理手段，“该不该管市容”不是问题，如何依法管、精准管、适度管才是关键。李晓帆认为，征求意见稿在制度设计上未对市民正常生活晾晒与违规堆放吊挂等条款进行细化，且未明确划分重点管控区域、街道，导致市民容易混淆合理行为与影响市容行为。行政处罚法第五条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
　　
　　李晓帆表示，法律不仅要求处罚依据对外公开，还要求规则内容清晰，保障普通公民可以据此预判自身行为的法律后果。如果缺少配套认定标准与负面清单，普通群众将难以判断晾晒被褥、衣物等日常生活行为是否属于违法范围。
　　
　　规则模糊易滋生行政执法合规风险
　　
　　除民生争议外，规则模糊、标准宽泛的制度设计，还将给后续行政执法带来多重合规风险。
　　
　　李晓帆表示，轻微违法适用“首违不罚”。行政处罚法第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”行政处罚法第三十四条也明确，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，同时，行政处罚裁量基准应当向社会公布。征求意见稿中设置个人50元至500元的罚款区间，但未配套细化裁量标准、未明确轻微违法容错情形，在“有碍市容”无清单式认定标准的前提下，哪些晾晒行为属于轻微违规、哪些必须处罚、哪些可免于处罚，完全依赖执法人员现场主观判断。
　　
　　李晓帆提示，规则模糊和跨度极大的处罚空间，易引发选择性执法、随意执法、过度执法等风险，不仅损害执法公信力，还将大幅增加行政复议、行政诉讼败诉风险，从而影响地方法规的权威性。
　　
　　平衡刚性规制与民生权益
　　
　　本次佛山新规修订引发的全民讨论，为地方城市治理法治化提供了重要参考。规范市容秩序是公共治理的法定职责，保障群众基本生活便利、维护民生权益是基层治理的根本宗旨，相关地方立法与制度修订，既要坚守市容治理的法治底线，依法管控临街外立面乱象，也要秉持立法为民原则，细化规则、分类施策、柔性治理。
　　
　　李晓帆建议，后续可通过出台配套细则、正面清单、负面清单的方式，明确主城区重点商圈、主干道临街建筑严格管控；老旧小区、非重点街区实行柔性管理；区分恶意堆放杂物与日常衣物被褥晾晒行为，落实首违不罚、整改免罚机制。以精准立法、柔性执法、差异管控，实现城市市容提质与民生需求的双向共赢，真正让城市治理既有法治力度、更有民生温度。