法官助理,何去何从?

  
2017-03-30 09:54:55
    
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  万毅

  毋庸置疑,法官助理是司法审判工作的重要辅助力量,法官助理制度改革亦是审判体制改革成败攸关的关键一环,意义重大。

  但从目前各地法院改革试点的情况来看,法官助理来源不一、水平参差不齐,职权面临质疑,队伍极不稳定,角色亦晦暗不明,改革成效似乎难如人意,改革前景扑朔迷离。

  最高人民法院于2010年在《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》(下称《关于法官助理意见》)中明确提出为建设一支职业化法官队伍,实现人民法院审判人员的分类管理,保证法官依法独立、公正地行使审判权,提高审判效率,在部分地方人民法院开展法官助理试点工作。2015年,最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(下称《关于司法责任制意见》)中又再次重申,基层、中级法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队。嗣后,各级法院纷纷拉开了法官助理制度改革的大幕。

  毋庸置疑,法官助理是司法审判工作的重要辅助力量,法官助理制度改革亦是审判体制改革成败攸关的关键一环,意义重大。但从目前各地法院改革试点的情况来看,法官助理来源不一、水平参差不齐,职权面临质疑,队伍极不稳定,角色亦晦暗不明,改革成效似乎难如人意,改革前景扑朔迷离。在这种背景下,有必要通过研究找准问题、对症下药,并校正改革方向,重拾改革信心,重新上路。

  ●法官助理的来源不一

  从法官助理制度改革的背景分析,改革初衷一是为法官配置专业化的助手,分担法官工作压力,纾解案多人少的矛盾;二是将法官助理设计成法官养成机制之一环,期待法官在正式入额前能通过法官助理岗位的历练,熟悉审判业务、积累司法经验。故,我国的法官助理制度实际上是一种预备或候补法官制度,法官助理即为预备役法官或候补法官。因此,最高人民法院在《关于法官助理意见》中才提出法官助理应当具备两项重要的实质性条件:一是高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识;二是通过国家公务员录用考试,符合国家公务员录用条件。有条件的试点法院新招法官助理一般应当通过国家司法考试。之所以如此规定是因为,其一,唯有具备法律专业知识背景,方能为法官提供专业方面的服务,才有培养成为员额制法官的潜质和可能;其二,通过国家司法考试者,已经具备被任用为法官的资格,再通过国家公务员录用考试进入法院担任法官助理,在历经法官助理岗位的洗练后,随即经选拔成为入额法官,这正是改革者精心设计的我国法官养成机制的基本流程。

  但从各地法院改革试点的情况来看,并未严格遵照上述条件选任法官助理。目前,各地法院法官助理的产生和任用通常有三个来源:一是法院内部未能入额的人员,包括员额制改革前已经独立办案的助理审判员和部分不具有独立办案资格的人员;二是员额制改革后在社会上公开招聘的人员,即临聘人员;三是法律大专院校的实习生。其中,后两类人员占据了法官助理人数的相当比例。

  这一现状使得法官助理制度改革在实务中遭遇到三个突出的难题:

  一是职权的合法性问题。根据最高人民法院《关于法官助理意见》和《关于司法责任制意见》的相关规定,法官助理有权依法调查、收集、核对有关证据;协助法官采取诉讼保全措施等。从性质上分析,上述职权无疑都具有调查权或执法权的属性,应属公权力之范畴,原则上唯有公务员方得以行使。但问题在于,各地改革方案中构成法官助理的三类人员,除第一类人员具有公务员身份之外,其他两类人员实际上都不具有公务员身份,只能算法院内部的临聘人员。如果上述两类法官助理并不具有公务员身份,仅系法院内部临聘人员,究竟能否行使带有公权力属性的职权,法理上不无异议。

  二是队伍的稳定性问题。按照改革的初衷,法官助理理当成为员额制法官的专业化助手,然而,要达到上述目的,法官助理队伍必须保持相对的稳定性,人员流动不能过于频繁,因为,专业化的业务流程需要一定时间来熟悉,而专业化的技能和经验更需要一定时间的学习、积累。但在目前改革中,由于法官助理部分甚至主要向社会招聘或系政法院校的在校实习生,普遍面临缺乏身份保障、待遇低而留不住人,实习期满即返校等人员流动过于频繁的问题,法官助理队伍极不稳定,往往是刚刚跟法官磨合完毕、熟悉业务流程即辞职或返校,根本谈不上积累专业技能和经验,更无法为法官提供长期、稳定的专业化服务。

  三是背离制度改革的目的。如前所述,我国的法官助理制度本系法官养成机制之一环,法官助理即为未来之法官。然则,大量使用临聘人员充任法官助理,却使得该项制度改革的目的完全落空,因为,临聘人员并不具有公务员身份或法律职业资格,显然不可能将其作为预备或候补法官来培养。大量使用临聘人员充任法官助理的结果,可能使得法官助理成为其它法律职业如律师、法务等的职业“阶梯”,一个培训法律新手的“短期夏令营”。

  深入分析,改革中之所以会出现法官助理来源不一的问题,究其缘由,在我国现实体制下,法院内部不仅法官员额受限,具有公务员身份的法官助理的人数实际上也受到法院政法编制所限,因而,员额制改革实施后不久,各地法院即遭遇法官助理人数不足的困境,而为弥补法官助理的人数缺口,各地法院遂开始突破最高人民法院规定的条件选任法官助理,用大量临聘人员充任法官助理岗位,但这一做法不仅造成临聘人员行使公权力的违法困境,还直接背离了法官助理制度改革的目的和初衷。

  ●法官助理的角色不明

  法官助理,顾名思义当然地即应为法官之助理、专业之助手,其角色、地位似乎泾渭分明、一目了然。然则从各地法院改革试点的情况来看,实务中困惑最大的反倒是法官助理的角色和地位问题,主要是法官助理与书记员之间存在着部分职能交叉、角色区别度不高。按照最高人民法院《关于司法责任制意见》的规定,法官助理和书记员都属于司法辅助人员的范畴,但各有其责、各司其责。然而,两者的职责权限在司法实务中往往难以明确区分,例如,最高人民法院《关于司法责任制意见》规定法官助理的职责包括:确定举证期限,组织庭前证据交换;办理指定辩护人或者指定法定代理人的有关事宜;接待、安排案件当事人、诉讼代理人、辩护人的来访和阅卷等事宜。但为何上述事宜只能由法官助理办理,而不宜由书记员办理,法理上似乎缺乏充分的依据和论证。且,在法官助理制度改革之前,上述事宜实际上都是由书记员在办理,亦并没有发生制度或法理上的障碍。正因为如此,改革之后,部分法官仍习惯性地安排书记员办理上述事宜,而法官助理则显得可有可无,找不到位置。在一些地方法院的改革中甚至出现“书记员忙死、法官助理闲死”的极端现象。

  ●法官助理的未来走向

  客观地说,法官助理制度改革目前正处于过渡期,面临困难、产生问题皆属正常,若能正确面对上述问题并妥善加以解决,该项制度仍具光明之未来。正如台湾学者姜世明先生所言:“法官助理对于法官之工作进行,理论上原应有颇大帮助,尤其系若能得到较优秀人员者,对于法官办案而言,乃如虎添翼。类似助理性制度,对法官而言甚为重要。”

  从制度面而言,应进一步明确法官助理与书记员之间的职责权限,强调法官助理的角色重在其“专业助手”层面,主要是为法官提供实体面的专业化服务;而书记员则重在辅助法官处理程序性事务工作。

  从实践面而言,长远来看,应当严格遵照最高人民法院《关于法官助理意见》规定的条件选任法官助理,突出法官助理的专业背景并保障其公务员身份,以解决法官助理的职权合法性问题和队伍稳定性问题,确保法官助理制度改革的目的和初衷得以实现。

  至于当前,最为关键和重要的是改变法官助理的管理和使用模式。目前各地法院试行的改革方案基本是按照1:1:1甚至1:N:N的比例来配置法官、法官助理和书记员,换言之,一个法官至少配备一名法官助理,从而导致实务中对法官助理的需求量过大,不得不另择他途解决法官助理的来源问题。针对此症结,可以考虑将法官助理的使用由直接配置给法官个人转变为配置于业务庭,由业务庭庭长根据庭内法官的办案量、案件难易度等情况集中、统筹调配使用法官助理。

  此外,为解决当前部分法官助理因为缺乏公务员身份而无法履职行权的问题,可以考虑对不同来源和身份的法官助理实行分类管理、分别授权,即对于具有公务员身份的法官助理,可授予其行使带有公权力属性的职权,而对于不具有公务员身份的法官助理,则严格把控其授权范围,不授予其行使带有公权力属性的职权,而只能办理纯事务性工作。

  作者系四川大学法学院教授、博士生导师

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